III SA/Łd 666/12

Dnia 22 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi C. N. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz C. N. kwotę 2 417 (dwa tysiące czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Ł. na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia [...], zmienionej aneksem nr [...] z dnia [...], w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. przyznała C.N. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A. C.N. dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 2.568 840,00 zł na realizację projektu pn. "Wdrożenie nowoczesnych technologii w firmie A. w celu poszerzenia działalności on-line budowlanego Portalu [...] na rynki europejskie" W dniu 1 kwietnia 2011 r. beneficjent poinformował Instytucję Zarządzającą o sprzedaży projektu [...] dotyczącego m.in. wniosku nr [...] przesyłając umowę sprzedaży zawartą w dniu [...] pomiędzy A. C.N. a B. dotyczącą sprzedaży ogółu praw i obowiązków wynikających z przyznanego dofinansowania na podstawie umowy [...] z dnia [...], zmienionej aneksem nr [...] z dnia [...]. Pismem z dnia [...], znak; [...] oraz z dnia [...], znak; [...] Instytucja Zarządzająca poinformowała beneficjenta o braku zgody na przeniesienie praw i obowiązków wynikających z umowy oraz zażądała wyjaśnień ze strony beneficjenta. Na powyższe pisma beneficjent nie udzielił odpowiedzi, co wypełniło przesłankę warunkującą rozwiązanie umowy, określoną w § 31 ust. 2. lit. d umowy o dofinansowanie. Zgodnie z tym przepisem, Instytucja Zarządzająca może rozwiązać umowę, gdy beneficjent w sposób uporczywy uchyla się od wykonywania obowiązków, o których mowa w § 26 ust. 1, czyli nie realizuje obowiązku przedstawiania na pisemne wezwanie Instytucji Zarządzającej wszelkich informacji i wyjaśnień. Pismem z dnia [...], znak: [...] Instytucja Zarządzająca poinformowała beneficjenta, że umowa nr [...] pn. ""Wdrożenie nowoczesnych technologii w firmie A. w celu poszerzenia działalności on-line budowlanego Portalu [...] na rynki europejskie" została decyzją Instytucji Zarządzającej z dniem [...] rozwiązana, na podstawie § 31 ust. 1 lit. a oraz § 31 ust. 2 lit. d. oraz w związku z rażącym naruszeniem § 34 umowy o dofinansowanie projektu. W przedmiotowym piśmie beneficjent został poinformowany również, iż zgodnie z § 32 ust. 1 umowy o dofinansowanie, w terminie określonym w § 19 ust. 2, to jest w ciągu 14 dni od doręczenia pisma, beneficjent jest zobowiązany do zwrotu całości otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych liczonych od dnia przekazania poszczególnych transz dofinansowania do dnia ich zwrotu. W odpowiedzi na powyższe pismo C.N. w piśmie z dnia [...] skierowanym do Marszałka Województwa Ł. zadeklarował, że w przypadku braku zgody Marszałka Województwa Ł. na kontynuowanie dofinansowania projektu, zwrócone zostaną uzyskane dotychczas transze dofinansowania wraz z odsetkami. Pismem z dnia [...], znak: [...], stanowiącym odpowiedź na pismo z dnia 26 lipca 2011 r., Instytucja Zarządzająca poinformowała beneficjenta, że z dniem 30 czerwca 2011 r. umowa o dofinansowanie projektu: [...] pn. "Wdrożenie nowoczesnych technologii w firmie A. w celu poszerzenia działalności on-line budowlanego Portalu [...] na rynki europejskie" została rozwiązana przez Instytucję Zarządzającą RPO WŁ., a termin zwrotu dotychczas uzyskanych transz dofinansowania wraz z odsetkami upłynął w dniu 20 lipca 2011 r. Beneficjent został ponownie wezwany do niezwłocznego zwrotu otrzymanych transz dofinansowania wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych. W związku z brakiem zwrotu przedmiotowych środków, postanowieniem z dnia [...], znak: [...] Zarząd Województwa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu kwoty 34.986,38 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty. Pismem z dnia [...], znak: [...] (doręczonym beneficjentowi w dniu 12 stycznia 2012 r.) Instytucja Zarządzająca zawiadomiła beneficjenta o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji o zwrocie środków dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 Nr 157, póz. 1240, z późn. zm.) w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego zawiadomienia. Przedmiotowym pismem Beneficjent został również poinformowany o możliwości składania wniosków i uwag w przedmiotowej sprawie w siedzibie Urzędu Marszałkowskiego w Ł. w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia. W dniu 10 stycznia 2012 r. z dokumentacją zgromadzoną w sprawie zapoznał się pełnomocnik beneficjenta. W dniu 19 stycznia 2012 r. do Departamentu ds. RPO wpłynęło pismo pełnomocnika beneficjenta, w którym wniósł o umorzenie postępowania w sprawie zwrotu środków dofinansowania powołując się na bezpodstawne rozwiązanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie projektu. Decyzją z dnia [...], nr [...] Zarząd Województwa Ł. działając na podstawie art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, póz. 1240 ze zm.), oraz art. 104 § 1 k.p.a. i art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. 2009 Nr 84, póz. 712 ze zm.) oraz art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.06.210.25 str. 66), określił C.N. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A. C.N. kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 34.986,38 zł zobowiązując jednocześnie do zwrotu wskazanej kwoty w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w ramach realizacji projektu beneficjentowi została wypłacona kwota 34.986,38 zł. Obowiązek zwrotu środków wynika z zawartej pomiędzy beneficjentem a Zarządem Województwa Ł. umowy o dofinansowanie projektu [...] z dnia [...], zmienionej aneksem nr [...] z dnia [...]. Zgodnie bowiem z § 32 ust. 1 umowy o dofinansowanie, w przypadku rozwiązania umowy, beneficjent zwraca otrzymane dofinansowanie w całości z zastrzeżeniem ust. 2 wraz z odsetkami określonymi zgodnie z § 19 ust.3. Stosownie natomiast do treści art. 207 ust. 1 pkt. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych, środki wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 oraz środki pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W myśl art. 169 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Biorąc pod uwagę wykorzystane w art. 207 ust 3 pojęcie środków pobranych nienależnie należy wnosić, że przy zastosowaniu art. 168 i 169 przedmiotowej ustawy w określaniu procedur wynikających z art. 184 ufp w odniesieniu zarówno do środków z budżetu państwa jak i do środków europejskich, zgodnie z jednolitą wykładnią w ramach tego samego aktu prawnego należy przyjąć, iż definicja "środków nienależnych" lub "pobranych w nadmiernej wysokości" obejmuje swoim zakresem również środki europejskie na gruncie ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. W niniejszej sprawie w momencie rozwiązania umowy z C.N. prowadzącym działalność pod nazwą A. C.N. przestała istnieć podstawa prawna dofinansowania projektu, a co za tym idzie środki wypłacone beneficjentowi stały się środkami pobranymi nienależnie i zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych podlegają zwrotowi. Powyższa decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 14 marca 2012r. W dniu 26 marca 2012 r. pełnomocnik beneficjenta złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji, zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. 1. rażące naruszenie 40 § 2 w zw. z art. 32 k.p.a. poprzez pominięcie pełnomocnika strony i doręczenie zaskarżonej decyzji wyłącznie stronie, nie zaś jej pełnomocnikowi, podczas gdy organ zobowiązany był doręczyć decyzję pełnomocnikowi strony; 2. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 3. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, którą to ocena przybrała cechy arbitralności zwłaszcza w zakresie, w jakim organ: a. pominął zupełnie okoliczność, że jak wynika z umowy z dnia 31 grudnia 2010 r., skuteczne przeniesienie praw do projektu [...] uzależnione było od uzyskania zgody Instytucji Zarządzającej; b. ustalenie, że strona poświadczyła nieprawdę, podczas gdy w materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że beneficjent w celu uzyskania wsparcia złożył podrobione, przerobione lub stwierdzające nieprawdę dokumenty, w szczególności, gdy organ nie dysponuje prawomocnym wyrokiem skazującym Beneficjenta, na podstawie którego można byłoby przypisać stronie takie zachowanie; c. ustalenie, że pismami z dnia 27 kwietnia 2011 r. oraz 11 maja 2011 r. Instytucja Zarządzająca zażądała od beneficjenta wyjaśnień, któremu to obowiązkowi strona miała uchybić, podczas gdy w przedmiotowych pismach organ nie zawarł w ogóle żądania ustosunkowania się przez stronę do ww. pism, a strona mimo to złożyła wyjaśnienia pismem z dnia 26 lipca 2011 r. 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezawarcie w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego obejmującego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak i uzasadnienia prawnego zawierającego dostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pełnomocnik zarzucił także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przedmiotowego przepisu, polegającą na uznaniu, że wypłacone beneficjentowi środki stały się, z momentem rozwiązania umowy, środkami pobranymi nienależnie jako pobrane bez podstawy prawnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowego przepisu wyklucza uznanie za wypłacone bez podstawy prawnej środki, które strona uzyskała na podstawie umowy, rozwiązanej bezpodstawnie przez Instytucję Zarządzającą. W uzasadnieniu wniosku w pierwszej kolejności pełnomocnik wskazał, że Instytucja Zarządzająca dopuściła się rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, poprzez odstąpienie od doręczenia zaskarżonej decyzji ustanowionemu w sprawy pełnomocnikowi strony. Zgodnie bowiem z art. 32 k.p.a. strona może działać w postępowaniu przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Ustanowienie przez stronę pełnomocnika procesowego ma ten skutek że, jak wynika z art. 40 § 2 k.p.a., wszelkie pisma, w tym decyzja, doręcza się nie stronie, lecz jej pełnomocnikowi. Obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi jest bezwzględny i warunkuje skuteczność doręczenia, zaś pominięcie pełnomocnika równoważne jest z pominięciem strony. Ponadto pełnomocnik wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania organ uchybił również wymogom k.p.a. w zakresie postępowania dowodowego. Wskazał, iż w piśmie z dnia 27 kwietnia 2011 r. zawarto jedynie negatywną odpowiedź na wniosek strony i wyrażenie zgody na zmianę stron umów o dofinansowanie. Z kolei pismem z dnia 11 maja 2011 poinformowano jedynie beneficjenta, że do czasu ustosunkowania się przez beneficjenta do treści pisma z dnia 27 kwietnia 2011r., wstrzymana zostanie weryfikacja wniosków o płatność. Organ pominął także okoliczność, że zawarta w dniu [...] umowa miała charakter warunkowy i jej skuteczność uzależniona była od zgody Instytucji Zarządzającej. W aktach sprawy znajduje się, pominięta przez organ opinia prawna radcy prawnego Instytucji Zarządzającej z dnia 22 kwietnia 2011r, w której wskazano, że umowa z dnia [...] zawierała warunek, że w przypadku niewyrażenia zgody na przeniesienie prawa i obowiązków z umowy dofinansowanie przez Instytucję Zarządzającą, umowa nie dojdzie do skutku, co oznacza, że w świetle § 31 umowy o dofinansowanie brak jest podstaw do jej rozwiązania. W zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie odniósł się do treści przedmiotowej umowy ani do skutków, które wywołała. Nie podjął nawet próby oceny, czy rzeczywiście istniały podstawy rozwiązania umowy o dofinansowanie wskazane w piśmie z dnia 30 czerwca 2011r. Zdaniem pełnomocnika, nie sposób jest również zgodzić się z organem, jakoby ustalony w sprawie stan faktyczny wypełniał dyspozycję art. 207 ust. l pkt. 3 u.f.p. Przepis ten stanowi, że podlegają zwrotowi środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W ocenie organu, z momentem rozwiązania umowy o dofinansowanie przestała istnieć podstawa prawna dofinansowania projektu, a zatem środki wypłacone beneficjentowi stają się środkami nienależnymi i podlegają zwrotowi. Przede wszystkim jednak organ winien rzetelnie ocenić, czy istniały rzeczywiste podstawy prawne do rozwiązania umowy, czego nie uczynił. Ponadto, nawet jeśli uznać, że środkami uzyskanymi nienależnie, są środki uzyskanie na podstawie dokumentu poświadczającego nieprawdę, co w ocenie strony nie miało miejsca w sprawie, organ nie jest władny samodzielnie stwierdzić, że dopuszczono się czynu o którym mowa w art. 270 kk czy np. 297 kk. Zgodnie bowiem z obowiązującym prawem ani instytucja zarządzająca, ani pośrednicząca, nie jest uprawniona do stwierdzenia braku autentyczności dokumentu. Instytucje te mają natomiast prawo (i obowiązek na podstawie art. 304 § 2 k.p.k.) zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu.'" Innymi słowy, organ nie jest uprawniony do ustalenia, jak w niniejszej sprawie, że strona poświadczyła nieprawdę w składanych dokumentach, co ma czynić uzyskane środki nienależnymi, jeśli nie dysponuje w tym zakresie prawomocnym wyrokiem skazującym wydanym przez właściwy sąd karny. Decyzją z dnia [...], nr [...] Zarząd Województwa Ł. na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 184 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 5 pkt 2, art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Zarządu Województwa Ł. z dnia [...], nr [...] i określił C.N. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A. C.N. kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 34 986,38 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, zobowiązując jednocześnie do zwrotu wskazanej kwoty w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu decyzji Zarząd Województwa Ł. wskazując na powody uchylenia zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. wskazując, iż jest on zasadny, ponieważ zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, to działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi. Tak więc decyzja administracyjna kończąca postępowanie w danej instancji powinna być doręczona pełnomocnikowi strony, a nie samej stronie. Pominięcie pełnomocnika powoduje, iż decyzja nie wywołuje skutków prawnych. W świetle powyższego Zarząd Województwa Ł. zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów postawionych przez pełnomocnika we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, iż w dniu 30 czerwca 2011 r. Instytucja Zarządzająca RPO WŁ złożyła oświadczenie o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] zmienionej aneksem nr [...] z dnia [...], o czym beneficjent został poinformowany pismem znak: [...]. Zgodnie natomiast z art. 61 § 1 k.c., oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej". Oświadczenie o rozwiązaniu umowy beneficjent otrzymał w dniu 6 lipca 2011 r., co oznacza, że do rozwiązania przedmiotowej umowy doszło również w dniu 6 lipca 2011 r. Organ podkreślił, iż cechą stosunków cywilnoprawnych jest to, że realizacja praw wynikających z tego stosunku nie jest podporządkowana woli jednego podmiotu, albowiem roszczenia te mogą być dochodzone w postępowaniu sądowym, a o uprawnieniach każdej ze stron decyduje niezależny, nie zainteresowany sporem sąd. Stosunek ten cechuje autonomia woli stron wyrażająca się w braku bezpośredniego przymusu ze strony państwa oraz przyznaniu podmiotom znaczących możliwości swobodnego kształtowania treści stosunków cywilnoprawnych, co do zasady to strony decydują o tym, czy i na jakich warunkach dojdzie do zawarcia umowy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że beneficjent nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień wystąpienia na drogę postępowania sądowego, a zatem nie kwestionował faktu rozwiązania przedmiotowej umowy, w związku z czym oświadczenie Instytucji Zarządzającej RPO WŁ było skuteczne. Organ wskazał, że postępowanie w przedmiocie zwrotu przez beneficjenta dofinansowania uzyskanego w związku z realizacją projektów w ramach RPO WŁ ma specyficzny charakter, łączą się tu elementy cywilnoprawne z elementami stosunku administracyjnego. Szczegółowe zasady dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane, regulowane są w formie umowy zawieranej między beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania, a Instytucją Zarządzającą (albo działającą w jej imieniu instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą). Umowa o dofinansowanie projektu zawierana jest zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego (art. 30 i 30a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Wzór umowy stanowi załącznik do Regulaminu Konkursu oraz określa przedmiot praw i obowiązków stron umowy i może być uzupełniony o postanowienia niezbędne dla prawidłowej realizacji projektu oraz konieczność wprowadzenia zmian wynikających z systemu realizacji RPO WŁ w trakcie trwania procedury konkursowej. Postanowienia umowy określają szczegółowe warunki wykorzystania i rozliczania przyznanych środków. Zawarta pomiędzy C.N. a Zarządem Województwa Ł. umowa nr [...] w dniu [...] (zmieniona aneksem nr [...] z dnia [...]) wskazuje procedury, w przypadku których niedochowania, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu dofinansowania. Zgodnie z § 32 ust. 2 w/w umowy, w przypadku rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu beneficjent zobowiązany jest do zwrotu całego otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami określonymi zgodnie z § 19 ust. 3 umowy. Z uwagi natomiast na fakt, że beneficjent nie zastosował się do skierowanego wezwania do zapłaty i nie zwrócił określonej w decyzji nr [...] kwoty podlegającej zwrotowi, zasadnym było określenie kwoty przypadającej do zwrotu wraz z odsetkami. Na powyższą decyzję pełnomocnik C.N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zaskarżając powyższą decyzję w całości, wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w każdym stadium postępowania, polegające w szczególności na zaniechaniu wezwania strony do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a w konsekwencji wypowiedzenia się w przedmiocie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji; 2. art. 15 k.p.a. polegające na rażącym naruszeniu zasady dwuinstancyjności poprzez wydanie decyzji w drugiej instancji w sytuacji, gdy decyzja pierwszoinstancyjna nie weszła do obrotu prawnego 3. art. 7 k.p.a. w zw z art. 77 § l k.p.a. poprzez odstąpienie od wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 4. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która w niniejszej sprawie przybrała cechy oceny arbitralnej, w szczególności w zakresie w jakim organ przyjął, że dokonano sprzedaży projektu [...] umową z dnia [...] B. podczas gdy przedmiotowa umowa jest bezwzględnie nieważna, a tym samym nie wywoływała i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Przyjęcie, że w okresie od stycznia do kwietnia skarżący poświadczył nieprawdę składając wnioski o płatność wskazując siebie jako beneficjenta, w sytuacji, gdy w ocenie organu sprzedał projekt Spółce B.. Ustalenie, że w sposób uporczywy skarżący uchylał się od obowiązku przedstawiania na pisemne wezwanie Instytucji Zarządzającej informacji i wyjaśnień, podczas gdy Instytucja Zarządzająca w żadnym piśmie nie wezwała skarżącego do złożenia wyjaśnień i nie zakreśliła do ich złożenia stosownego terminu; 5. art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji, mimo że organ pozbawił stronę możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem zaskarżonej decyzji; 6. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji organu z [...] nr [...] i orzeczenie co do istoty sprawy, mimo że poprzedzająca zaskarżoną decyzję decyzja [...], nie została doręczona ustanowionemu pełnomocnikowi strony, nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym organ nie był uprawniony do jej uchylenia i orzeczenia reformatoryjnego; 7. art. 107 § 4 k.p.a. poprzez pominięcie w zaskarżonej decyzji adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a w szczególności wskazania, z naruszeniem jakich konkretnie procedur rzekomo dokonałem wydatkowania przyznanych mi środków, co ma uzasadniać wydanie zaskarżonej decyzji; Zarzucił również naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych przez określenie kwoty przypadającej do zwrotu, mimo że organ nie wykazał, że przedmiotowa kwota wydatkowana została z naruszeniem procedur; 2. art. 207 ust. 9 u.f.p. w zakresie w jakim sentencja zaskarżonej decyzji nie wskazuje nawet tytułu, z jakiego określa zwrot środków. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Ł. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: "p.p.s.a." - sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też naruszono prawo dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Przedmiotem zaskarżenia jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa., w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2, art. 184 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych oraz na podstawie art. 5 pkt 2, art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t..j. Dz.U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) decyzja Zarządu Województwa Ł. uchylająca decyzję własną z dnia [...], określająca kwotę przypadającą do zwrotu i zobowiązująca C.N. do zwrotu środków przyznanych na podstawie umowy z dnia [...]. zmienionej aneksem z dnia [...] o dofinansowanie projektu p.n."Wdrożenie nowoczesnych technologii w firmie A. w celu poszerzenia działalności on-line budowlanego Portalu [...] na rynki europejskie" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013 - w kwocie 34.986,38 zł. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.) do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Oceniając zaskarżoną decyzję z tego punktu widzenia, Sąd stwierdza, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania. Należy przede wszystkim podkreślić, że zaskarżona decyzja została podjęta w ramach rozstrzygania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 207 ust. 12 u.f.p., w związku z art. 127 § 3 kpa. W świetle art. 207 ust. 12 u.f.p. w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą, beneficjent może zwrócić się do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie zaś z art. 127 § 3 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.(art. 127 § 3 in fine kpa). Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań nie oznacza jednak bezpośredniego ich stosowania. Uznaje się, że w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy nie będą miały zastosowania takie przepisy, jak art. 129 § 1, art. 132, art. 133, art. 136 ostatnie zdanie i art. 138 § 2 kpa. Pozostałe przepisy dotyczące odwołań stosuje się odpowiednio (zob.: wyrok NSA W-wa z 20.10.2011 r., IIGSK 1046/10, LEX nr 1132040; wyrok NSA W-wa z dnia 23.10.2011 r., II GSK 1082/10, LEX nr 1070200). Kontrolowana decyzja jest decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa (organ błędnie wskazuje ust. 2, tymczasem jest to pkt 2) Z przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa., na jego gruncie, ustawodawca określił treść i formę jednej z możliwych decyzji organu odwoławczego w zamkniętym katalogu dopuszczalnych prawem rozstrzygnięć - wynika, iż mowa jest w nim o decyzji reformatoryjnej, tj. innymi słowy o decyzji merytoryczno - reformacyjnej. Zgodnie ze wskazanym przepisem, organ odwoławczy – odpowiednio organ orzekający w trybie art. 127 § 3 k.p.a. – 1) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo 2) uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części. Jakkolwiek kpa., nie określa podstaw wydania tego rodzaju decyzji, to jednak w pełni zasadnie należy przyjąć, że decyzja reformatoryjna (zmieniająca), ze swej istoty i natury, może być wydana w sytuacji, gdy w rezultacie rozpatrzenia sprawy w związku z wniesieniem odwołania albo wniosku, o którym mowa w art.127 § 3 kpa., organ administracji dojdzie do przekonania i stwierdzi, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Jest ona zaś nieprawidłowa z pewnością wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa materialnego albo jest niezasadna. W konsekwencji stwierdzić więc należy, że podstawę jej wydania stanowić może niekwalifikowane naruszenie przepisów prawa materialnego. W odniesieniu zaś do stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję, tylko jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, chyba że był zobowiązany do jego usunięcia , co w kontekście art. 127 § 3 kpa odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania, może nastąpić przy odpowiednim zastosowaniu art. 136 kpa. Konfrontując normatywną treść oraz konsekwencje obowiązywania przywołanej regulacji z treścią (sentencji i uzasadnienia) zaskarżonej do Sądu decyzji Zarządu nie sposób uznać, że mieści się ona w ramach wyznaczonych wzorcem określonym art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a wręcz została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu. Tak bowiem należało ocenić zastosowanie trybu z art. 138 § 1 pkt 2 kpa., w sytuacji uchylenia przez Zarząd zaskarżonej własnej decyzji z powodu jej niedoręczenia pełnomocnikowi z jednoczesnym rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Organ rozstrzygając ponownie uwzględnił bowiem zarzut odwołania niedoręczenia decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt II SA/Wa 782/10 organ podzielił zaprezentowany tam pogląd, że pominięcie pełnomocnika przy doręczaniu decyzji powoduje, że decyzja nie wywołuje skutków prawnych. Wobec powyższego Zarząd skonstatował, że z tego powodu uchyla własną decyzje z dnia 9 marca 2012r. Następnie zaś przeszedł do oceny merytorycznej zasadności odwołania. W tym względzie nie podzielił zarzutów odwołanie i w konsekwencji orzekając co do istoty podjął identyczne rozstrzygnięcie jak to zaprezentowane w decyzji z dnia 9 marca 2012r. (którą uchylił w całości, z powodu jej niedoręczenia !) Decyzja ta nie jest więc decyzją reformatoryjną (merytoryczno – reformacyjną) w rozumieniu przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchylenie przez organ odwoławczy (w tym przez organ działający w trybie określonym w art. 127 § 3 k.p.a.,) zaskarżonej decyzji z powodu jej niedoręczenia i wydanie, w konsekwencji powyższego, decyzji co do istoty powielającej w swej treści rozstrzygnięcie zawarte w decyzji uchylonej, nie mieści się w ramach wyznaczonych wzorcem określonym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że uchylenie decyzji wiąże się z równoczesnym wydaniem orzeczenia co do istoty sprawy w tym uchylonym zakresie (uchylonej części). Istotą zaś sprawy jest to, co organ załatwia w drodze decyzji (art. 104 § 2 kpa). Istota sprawy jest wyrażana w rozstrzygnięciu decyzji (decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty - art. 104 § 2 kpa), które stanowi kluczowy jej element. W oparciu o wskazany przepis nie można zatem wydać rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji w całości ( z powodu jej niedoręczenia) , a następnie orzec co do istoty sprawy w dodatku w sposób identyczny jak w decyzji w całości uchylonej. Przy czym zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie ma przyczyna uchylenia decyzji podana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dla przypomnienia Zarząd uchylił swoją własną decyzję z dnia [...] z powodu jej niedoręczenia pełnomocnikowi, stwierdzając tym samym, że decyzja nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Przy takim stanowisku, zasadnie podnosi skarżący, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy doszło do wydania decyzji obarczonej wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności, bowiem do jej wydania doszło z naruszeniem zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa. Wymaga podkreślenia, że istota dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, przy czym podstawy materialnoprawne obu rozstrzygnięć są te same (por. wyrok NSA z dnia 8.06.1998 r. sygn. akt II SA 540/98, Lex 41863). Uzasadniając uchylenie decyzji wydanej przez Zarząd w I instancji stwierdzono, że uchylenie decyzji nastąpiło z powodu niedoręczenia decyzji pełnomocnikowi, z jednoczesnym stwierdzeniem, ze decyzja nie wywołuje skutków prawnych. Zarząd rozpoznając więc wniosek w trybie ponownego rozpoznanie sprawy, uwzględniając fakt niedoręczenia decyzji pełnomocnikowi powinien więc stwierdzić niedopuszczalność odwołania, a nie podejmować się rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa., przewidzianego, jak to wykazano wyżej dla zupełnie innych sytuacji. Skoro w niniejszej sprawie Zarząd występując w roli organu odwoławczego uchylił zaskarżoną decyzje własną z powodu jej niedoręczenia pełnomocnikowi i stwierdził, że decyzja nie wywołuje żadnych skutków prawnych, to słusznie podnosi skarżący, że w takiej sytuacji wydana przez Zarząd decyzja z dnia 27 czerwca 2012r, narusza art.. 138 § 1 pkt 2 i jest więc w istocie pierwszą decyzją w sprawie. Skoro bowiem przyznano, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja, nie było podstaw do rozpoznawania odwołania. Tak ustalony i przyjęty przez Zarząd stan faktyczny nie uzasadniał i nie mógł być podstawą wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji nie mógł natomiast ani pominąć ani usprawiedliwiać jednoznacznego stanowiska Zarządu w kwestii przyczyn uchylenia własnej decyzji z dnia 9 marca 2012r. Fakt, że Zarząd w odpowiedzi na skargę wycofał się z poglądu dotyczącego wadliwości doręczenia decyzji i uzasadniał, że aczkolwiek doręczenie decyzji stronie, a nie pełnomocnikowi narusza art. 40 § 2 kpa., to jednak fakt, że strona przekazała decyzje pełnomocnikowi, który w terminie wniósł odwołanie, powoduje, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa., nie może wpłynąć na zmianę faktycznej wskazanej przez organ w uzasadnieniu decyzji przyczyny jej uchylenia. To decyzja jest bowiem aktem skarżonym, a nie odpowiedź na skargę. Gdyby zresztą uwzględnić stanowisko zaprezentowane przez organ w odpowiedzi na skargę, że mimo wadliwości doręczenia strona nie poniosła szkody, bowiem jej profesjonalny pełnomocnik, biorący udział w postepowaniu wniósł w terminie odwołanie, to konsekwentnie winno to skutkować utrzymaniem w mocy decyzji, a nie jej uchyleniem. Również twierdzenie zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że przy uwzględnieniu zarzutu niedoręczenia decyzji pełnomocnikowi, organ nie mógł zrobić inaczej jak tylko uchylić zaskarżoną decyzję, co w ocenie Zarządu znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Łodzi z dnia 14 maja 2010r. w sprawie sygn.. akt II SA/Łd 98/10, nie jest uzasadnione. Wyrok jaki zapadł w sprawie II SA/Łd 98/10 dotyczył decyzji podjętej w trybie art. 138 § 2 kpa. W sprawie tej sąd podzielił stanowisko organu, że niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi musiało skutkować jej uchyleniem i przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednak art. 138 § 2 kpa w sprawach rozpoznawanych w trybie art. 127 § 3 kpa., jak podniesiono wyżej nie ma zastosowania. Organ nie ma bowiem możliwości przekazać samemu sobie sprawy do ponownego rozpoznania. W takiej sytuacji organ rozpoznający zarzut pominięcia pełnomocnika w sprawie prowadzonej w trybie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w zależności od okoliczności sprawy i podnoszony zarzutów albo uznając, że pominięcie pełnomocnika narusza zasadę z art. 10 § 1 kpa - uchyla i umarza postepowanie, celem przeprowadzenia go od nowa z udziałem pełnomocnika, ewentualnie stwierdza niedopuszczalność odwołania z uwagi na niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi, albo uznając, że wadliwość postepowania nie ma wpływu na rozpoznanie sprawy co do istoty utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Odpowiedź na skargę jest więc pełna sprzeczności. Raz bowiem Zarząd twierdzi, że niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi nie wywołało dla skarżącego negatywnych skutków (co powinno skutkować rozstrzygnięciem o utrzymaniu w mocy decyzji, skoro ocena merytoryczna nie była kwestionowana), po czym w następnym akapicie powołuje nietrafny wyrok, który w ocenie organu, uzasadnia podjęte w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa., rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę nie zmienia faktu, że w zaskarżonej decyzji organ wyraził jednoznaczne stanowisko, że uchyla swoją własną decyzję, bowiem z powodu jej niedoręczenia pełnomocnikowi, nie wywołuje ona skutków prawnych, po czym rozstrzygnął o istocie sprawy tj. określił kwotę środków dofinansowania przypadająca do zwrotu. W ocenie Sądu, podjęcie przez Zarząd decyzji kasacyjno-reformatoryjnej z uwagi na niedoręczenie decyzji wydanej w I instancji ustanowionemu pełnomocnikowi, przy jednoczesnym rozstrzygnięciu sprawy co do istoty , stanowi ewidentne uchybienie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 15 kpa., mające postać rażącego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., naruszenia prawa, co prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie zaś rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego powoduje, że przedwczesne byłoby odniesienie się przez Sąd do zarzutów merytorycznych skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Zarząd powinien w ramach swych kompetencji podjąć działania niezbędne do naprawienia wyżej opisanych uchybień proceduralnych. W tym stanie sprawy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa., stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz orzec o jej niewykonalności do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku - na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania oparte zostało o przepisy art. 200 w zw. z art. 205 § 1-3 p.p.s.a. D.Cz.