III SA/Łd 666/21

Dnia 24 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. z siedzibą w C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] roku nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19), uchylił w całości decyzję własną z [...] r. umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku A. z siedzibą w C. z [...] r. w części dotyczącej zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres maj 2020 r. i odmówił przyznania wnioskowanego zwolnienia. Z akt sprawy wynika, że 24 kwietnia 2020 r. A. z siedzibą w C. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r. Decyzją z [...]r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie w sprawie wniosku z 24 kwietnia 2020 r. w części dotyczącej zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020r., uznając iż postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe z powodu braku dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. na dzień 30 czerwca 2020 r. Pismem z 9 września 2020 r. G. i M.S. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśniając, iż wysyłka dokumentów za maj 2020 r. po obowiązującym terminie, nie była zamierzona. Dokumenty zostały utworzone i przez pomyłkę pominięte przy wysyłce innych wymaganych dokumentów. Po wykryciu błędu zostały niezwłocznie wysłane. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił w całości decyzję własną z [...] r. i odmówił A. z siedzibą w C. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Przytaczając treść art. 31zq ust. 8 oraz ust. 3 oraz art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 organ stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji podlega uchyleniu z powodu błędnego zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na brak dokumentów nie zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o zwolnienie z opłacania składek. Zgodnie z orzecznictwem administracyjnym, jeżeli zaskarżona decyzja narusza jedynie przepisy o postępowaniu administracyjnym, wówczas organ odwoławczy może uchylić ją i orzec co do istoty sprawy. Następnie organ podniósł, że ponieważ wnioskodawcy nie byli zwolnieni z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych, złożenie ww. dokumentów nie później niż do 30 czerwca 2020 r. stanowiło warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Komplet dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. wnioskodawcy złożyli 7 lipca 2020 r., co skutkowało nie dotrzymaniem wymaganego ustawowo terminu przewidzianego na złożenie dokumentów rozliczeniowych. W związku z powyższym nie przysługuje im prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020r. Na ostateczną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli G. i M.S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powtarzając argumenty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący dodali, że bezsilność w obliczu pandemii, brak perspektyw i obawa o przyszłość przyczyniły się do przeoczenia obowiązku przesłania dokumentów. Podnieśli, iż branża handlowa jest dotkliwie obciążona w czasie pandemii, gdzie zabezpieczenie pracowników firmy wymaga dodatkowych środków finansowych. Klienci też niechętnie dokonują zakupów z obawy przed zakażeniem Covid-19, co wpływa na spadek obrotów .Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji spowoduj utratę płynności finansowej i zagrozi interesom skarżących. Podkreślili, że zaistniała sytuacja jest wynikiem natłoku zdarzeń losowych wywołanych przez pandemię. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W myśl art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres maj 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem wnioskowanego przez skarżących zwolnienia z obowiązku opłacenie składki za miesiąc maj 2020 r. było złożenie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych do 30 czerwca 2020 r. chyba że strona zwolniona była z obowiązku ich składania. Po pierwsze podkreślić należy, że ZUS stwierdzając w wydanych w sprawie decyzjach, że skarżąca nie dopełniła obowiązku złożenia w określonym terminie wymaganych dokumentów de facto przesądził – bez jakiegokolwiek w tym zakresie wyjaśnienia prawnego – okoliczność, iż skarżąca nie była zwolniony z obowiązku przekazywania do ZUS dokumentów rozliczeniowych, względnie, że prawo to utraciła. Organ nie wykazał na gruncie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy (dokumentację ubezpieczeniową płatnika), dlaczego przyjął takie stanowisko. Przesłane przez ZUS Sądowi akta sprawy są na tyle niekompletne, iż nie sposób zbadać, czy prawidłowo przyjęto, że skarżąca nie korzystała z prawa zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych w okresie maj 2020 r. W rezultacie nie wiadomo, czy zastosowanie wobec niej znajdował wymóg określony w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, uzależnienia prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek od złożenia do 30 czerwca 2020 r. deklaracji rozliczeniowych za maj 2020r. Ponadto badając prawidłowość zaskarżonej decyzji należy mieć na uwadze, że do kontrolowanego postępowania z mocy art. 180 k.p.a oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). W myśl zasady informowania wyrażonej w art. 9 k.p.a. obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Powinny czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jednocześnie zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). W realiach rozpoznawanej sprawy wynikający z przepisów k.p.a. obowiązek informacyjny oznacza, że w wypadku ustalenia, że skarżąca nie jest zwolniona z obowiązku składania powyższych dokumentów, organ powinien był niezwłocznie po wpłynięciu wniosku (wpłynął on do organu 24 kwietnia 2020 r.) poinformować skarżącą w trybie art. 9 kpa, że ma ona obowiązek ich złożenia do 30 czerwca 2020r. W następstwie złożenia przez stronę skarżącą wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym - kierując się wyrażoną w art. 9 k.p.a. - organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a konkretnie wskazać, jakich dokumentów - zdaniem organu - brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Po myśli art. 79a § 1 i § 2 kpa organ jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, zaś strona może w odpowiednim terminie przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia powyższych przesłanek. Ponadto art. 77 § 4 k.p.a. zobowiązuje organ do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Jeżeli więc organ - na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych - posiadał wiedzę, że skarżąca nie złożył wymaganych deklaracji rozliczeniowych, a nie jest zwolniona z obowiązku ich składania, powinien był zakomunikować to stronie niezwłocznie po wpłynięciu do organu wniosku, a najpóźniej przed upływem terminu z art. 31zq ust. 3 ustawy (30 czerwca 2020 r.). Z akt sprawy nie wynika również, czy organ wezwał skarżącą do usunięcia braków wniosku i pouczył o negatywnych skutków niezłożenia deklaracji rozliczeniowych w wymaganym terminie. Szczególnie istotne jest, że akta sprawy nie zawierają dowodów wskazujących, by ZUS – przed wydaniem decyzji umarzającej rozpatrzenie wniosku z 24 kwietnia 2020 r., a przed 30 czerwca 2020 r., po stwierdzeniu, że skarżąca nie korzysta z prawa zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych, wezwał ją do przedłożenia tychże deklaracji. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., wówczas skarżąca miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu wyjaśnić zaistniałą sytuację i przedstawić wymaganą dokumentację. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że deklaracje rozliczeniowe za miesiąc maj 2020r. zostały złożone 7 lipca 2020 r., a zatem po upływie terminu wyznaczonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych wynikających z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem brak takiej adnotacji w aktach kontrolowanej sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ w trybie obowiązującego od 16 grudnia 2020 r. przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID -19 zawiadomi skarżącą o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo (złożenie wymaganych dokumentów), wyznaczając termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do ich złożenia; przepis powyższy bowiem, choć wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji, obejmuje zdarzenia mające miejsce podczas obowiązywania stanu epidemii (od 20 marca 2020 r. - na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii; Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.). Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 ust. 3 zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374). is