III SA/Łd 668/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Małgorzata Kowalska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od lipca do września 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. [pic] Decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.) w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.) odmówił I.S. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od lipca do września 2020 r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. W dniu 29 października 2020 r. I. S. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek dla płatników określonych w branżach. Jako kod przeważającej działalności według PKD wskazała 4939Z. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił I.S. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od lipca do września 2020 r. wskazując, że zgodnie art. 31zo ust. 8 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 49.39.Z, 55.10.Z, 77.39.Z, 79.ll.A, 79.90.A, 82.30.Z, 90.01.Z, 90.02.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 lipca 2020 r. do dnia 30 września 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w pierwszym miesiącu kalendarzowym, za który składany jest wniosek o zwolnienie z opłacania tych składek, był niższy co najmniej o 75% w stosunku do przychodu uzyskanego w tym samym miesiącu kalendarzowym w 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że podany we wniosku przez wnioskodawczynię kod przeważającej działalności gospodarczej PKD jest niezgodny z kodem PKD ujawnionym w rejestrze REGON, tj. 69.20Z. W związku z powyższym Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że stronie nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od lipca do września 2020 r. W dniu 5 listopada 2020 r. od wskazanej powyżej decyzji I. S. wniosła "odwołanie od decyzji" skierowane za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do Sądu Okręgowego w Ł., Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, w którym wniosła o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 16 listopada 2020 r. skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosła o skierowanie skargi (odwołania) do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu 17 maja 2010 r. rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług księgowo – kadrowych oznaczoną kodem PKD 69.20.Z, tj. działalność rachunkowo-księgowa, doradztwo podatkowe, a od dnia 20 kwietnia 2015 r. rozpoczęła prowadzenie kolejnej działalności pod nazwą A oznaczoną w rejestrze CEiDG kodem PKD 49.39.Z. Skarżąca podała, że od dnia rozpoczęcia prowadzenia nowej działalności gospodarczej, działalność ta stała się działalnością przeważającą pomimo, że rejestrze CEiDG działalność ta została wpisana jako pozostała. Skarżąca podniosła również, że z powodu pandemii spadek obrotów w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w poszczególnych miesiącach wynosi 87%. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o jej oddalenie wskazując dodatkowo, że pomimo obniżenia wysokości przychodu podany we wniosku przez skarżącą kod PKD przeważającej działalności gospodarczej nie jest zgodny w rejestrem REGON, tj. kodem 69.20Z, który nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od lipca do września 2020 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 31zo ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.) dalej ustawa COVID-19. Zgodnie z art. 31zo ust. 8 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 49.39.Z, 55.10.Z, 77.39.Z, 79.ll.A, 79.90.A, 82.30.Z, 90.01.Z, 90.02.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 lipca 2020 r. do dnia 30 września 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w pierwszym miesiącu kalendarzowym, za który składany jest wniosek o zwolnienie z opłacania tych składek, był niższy co najmniej o 75% w stosunku do przychodu uzyskanego w tym samym miesiącu kalendarzowym w 2019r. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do prezentowanego w orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym zawarte w art. 31zo ustawy COVID-19 sformułowanie "prowadzona na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek. Inne rozumienie tego pojęcia mogłoby spowodować, że przedmiotową pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w rejestrze REGON kod wymieniony w art. 31zo ustawy COVID-19, mimo że faktycznie nie prowadził takiej działalności gospodarczej na dzień założenia wniosku, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania (por. m. in. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 955/20 i z dnia 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 304/21; WSA w Rzeszowie z dnia 25 marca 2021 r. o sygn. akt I SA/Rz 189/21; WSA w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 140/21 i z dnia 5 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 171/21 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Należy wskazać, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r. o sygn. akt II UK 142/12 (publ. w: OSNP 2013/21-22/260) i z dnia 23 listopada 2016 r. o sygn. akt II UK 402/15 (LEX nr 2183487), oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. 2015, poz. 2009; zwane dalej: "rozporządzeniem") W § 9 rozporządzenia nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej – do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. Z kolei w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r., Nr 251 poz. 1885 ze zm.) wskazano, że aby uniknąć zbyt częstych zmian, stosuje się zasadę stabilności. Zgodnie z tą zasadą, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca. Czyli wręcz wymaga się od przedsiębiorcy, by odczekał dwa lata zanim dokona zmiany w zakresie działalności przeważającej. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19 nie można pominąć przedstawionego wyżej znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON. W tym miejscu podkreślić należy, że stosownie do art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, jakie przekazane zostały przez organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Oznacza to, że sąd administracyjny co do zasady nie przeprowadza własnego postępowania wyjaśniającego, a uwzględniając postępowanie wyjaśniające organu i dokonane przez ten organ ustalenia faktyczne, ogranicza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu i poprzedzającego je postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę zarówno zgromadzony w sprawie materiał dowodowy znajdujący się w przekazanych do sądu aktach administracyjnych, jak i przedstawioną przez ZUS w zaskarżonej decyzji argumentację, zdaniem Sądu wydanie wobec skarżącej decyzji odmownej, było co najmniej przedwczesne. W zaskarżonej decyzji odmowę przyznania stronie pomocy uzasadniono tym, że skarżąca we wniosku z dnia 29 października 2020 r. wskazała prowadzenie "przeważającej działalności gospodarczej" oznaczonej kodem PKD 4939Z, który to kod jak wskazał organ nie jest zgodny z rejestrem REGON. Kod przeważającej działalności w ujawniony rejestrze REGON to kod PKD 69.20Z, który nie uprawnia do zwolnienia z opłacanych składek. W tym miejscu należy podkreślić, że przepisy ustawy COVID-19, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji tj. art. 31zo ust. 8 w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku przez skarżącą, dla dokonania oceny spełnienia warunku dotyczącego oznaczenia rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez wnioskodawcę według kodu PKD, nie zawierały odesłania do rejestru REGON. Odesłanie takie zostało przewidziane dopiero w dodanym w wyniku nowelizacji z dniem 30 grudnia 2020 r. art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 dotyczącym zwolnienia z opłacania składek za okres od 1 do 30 listopada 2020 r., który poprzez ust. 11 odsyłał do danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Z powyższego wynika, że ZUS w zaskarżonej decyzji bezpodstawnie uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanek do uzyskania zwolnienia z tego tylko powodu, że według danych z rejestru REGON przeważającą działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącą był kod PKD 69.20Z, w sytuacji, gdy ustawodawca w zakresie zwolnienia z art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19 nie odsyłał do kodu PKD ujawnionego w rejestrze REGON. Podkreślić również należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zastosowanie mają przepisy k.p.a. W tym w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakazują organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten jest realizowany poprzez nakaz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien więc być kompletny, to jest dotyczący wszelkich okoliczności faktycznych, które mają istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Stosownie zaś do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z kolei art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. nakazuje, by decyzja administracyjna zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do rozstrzygnięcia. Ponadto, odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno umożliwiać kontrolę poprawności jej rozstrzygnięcia, również przez sąd administracyjny, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Z przedstawionych wyżej względów decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ocenić należało jako istotnie naruszającą art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ przedwcześnie przyjął, że skarżąca podlegała wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę bez umożliwienia wykazania, że strona spełniała kryterium prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności według PKD wskazanych w art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19. Jednocześnie, zdaniem Sądu organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19 bowiem z jego językowego brzmienia wynika, że ulgę należy przyznać na wniosek płatnika prowadzącego, na dzień złożenia wniosku, działalność gospodarczą oznaczoną według PKD 2007, jako rodzaj przeważającej działalności wymienionymi w nim kodami. Wbrew stanowisku organu ustawodawca nie zastrzegł w tej regulacji, że chodzi o kod PKD wpisany jako rodzaj przeważającej działalności w rejestrze REGON. Rozpatrując ponownie wniosek organ wezwie skarżącą do przedłożenia stosownych dowodów, z których wynikałoby, że prowadzona przez nią faktyczna działalność gospodarcza w przeważającym zakresie odpowiada kodowi PKD 4939Z wymienionemu w art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19. Jednocześnie organ wyjaśni, jakie dokumenty może przedstawić organowi w celu wykazania rzeczywiście prowadzonej działalności gospodarczej oraz prawidłowości podanego przez nią kodu PKD (np. kopii faktur oraz paragonów fiskalnych, a także innych dokumentów, mających potwierdzać, że w firmie skarżącej, w roku 2018, 2019, 2020 wartość przychodu od sprzedaży z działalności oznaczonej kodem PKD 4929Z stanowi przeważającą większość). Następnie organ dokona oceny zgromadzonego materiału dowodowego, mając na uwadze przepisy ustawy COVID- 19 oraz przepisy k.p.a. i wyda stosowne rozstrzygnięcie. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. a.l.