III SA/Łd 683/12

Dnia 10 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] Pismami z dnia [...] r. M. G. zwrócił się do Prezydenta Miasta Ł. o dokonanie z urzędu zmian na podstawie § 44 pkt 6 i § 46.2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w ewidencji gruntów uwidocznionych sfałszowaną przez państwo Polskie mapą ewidencji gruntów z dnia 21 grudnia 1972 r. Z treści wniosku wynika, że organ powinien z urzędu przeprowadzić okresową weryfikację danych ewidencyjnych oraz wprowadzić zmiany z urzędu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 k.p.a., art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków odmówił wprowadzenia zmian zgodnie z wnioskiem z dnia 27 września 2011 r. oraz 27 listopada 2011 r. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i wskazał, że skarżący nie określił przedmiotu wniosku, a opis żądania nie pozwala na jednoznaczne odczytanie jego wniosku. Organ wyjaśnił, że korespondencja ze skarżącym w sprawie sprecyzowania wniosku trwa od 2008 r. i do chwili obecnej M. G. tego żądania nie określił. W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji i wprowadzenie zmian w ewidencji. M. G. zażądał wykazania, czy w ewidencji gruntów uwzględnione zostały zmiany wynikające z uchylenia aktów własności [...] i postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. V Wydział Cywilny o sygn. akt [...] z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ, powołując się na treść § 12 ust. 1 oraz § 48 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wyjaśnił, że zgłoszenie zmian ewidencyjnych powinno zawierać m.in. wskazanie przez wnioskodawcę ewidencyjnego oznaczenia obiektów, których wniosek dotyczy. Zdaniem Inspektora, przedstawione przez skarżącego pisma i dokumenty nie określają położenia nieruchomości, gdyż nie istnieją powoływane przez niego obręby geodezyjne 12/216 i 24/150. Organ wyjaśnił także, że z postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] r. sygn. akt [...] nie wynika prawo skarżącego do nieruchomości-gospodarstwa rolnego, a wręcz mu się go odmawia. Zdaniem Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało przyznane innym osobom niż wnioskodawca poprzez uwłaszczenie w trybie ustawy o regulowaniu własności gospodarstw rolnych. Organ zaznaczył, że M.G. był wielokrotnie wzywany do sprecyzowania wniosku, lecz tego nie uczynił. Pismem z dnia [...] r. M. G., na podstawie art. 111 k.p.a., wniósł o uzupełnienie decyzji i wykazanie, czy w ewidencji gruntów zostały uwzględnione zmiany wynikające z uchylenia aktów własności[...] i postanowienia o sygn. akt [...]. Skarżący wniósł również o dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] r. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odmówił uzupełnienia własnej decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, że treść żądania skarżącego nie była przedmiotem tego postępowania, dlatego uzupełnienie postępowania w tym zakresie nie jest konieczne. W skardze z dnia 7 lipca 2012 r. M. G. wniósł o uchylenie lub zmianę decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r., powołując się na treść art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy o sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w Ł. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2012 r. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga M. G. zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie argumenty w niej podniesione Sąd uznał za zasadne. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia), czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami i podstawą prawną skargi, nie może jedynie (poza wypadkiem wady powodującej konieczność stwierdzenia nieważności decyzji) orzekać na niekorzyść strony (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Sądu decyzje organów I i II instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Zarówno Prezydent Miasta Ł. rozpatrując wnioski M.G. z dnia [...] r. jak i Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego naruszyły, zdaniem Sądu, przepisy art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 t.j.), co mogło mieć istotny wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Skład orzekający w niniejszej sprawie ma przy tym świadomość, iż skarżący nie należy do typowych uczestników postępowania administracyjnego, jednak nie zwalnia to organów z obowiązku przestrzegania podstawowych zasad procedury administracyjnej. Przypomnieć należy, że w myśl art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organy administracji publicznej obowiązane są także prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Reguły postępowania wynikające z powyższych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Zwłaszcza, gdy żądanie zredagowane jest przez stronę nieprecyzyjnie, mało zrozumiale lub w sposób pozostawiający wątpliwości co do zakresu wniosku. Organ administracji nie jest przy tym w żadnym razie uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania strony. Nie może również dokonywać interpretacji pisma strony według własnego uznania, lecz zobowiązany jest wezwać do jednoznacznego sprecyzowania zawartego w nim wniosku, jeżeli wprost nie wynika on z treści wniesionego żądania. Działający w sprawie organ ma przy tym obowiązek, w możliwie jasny sposób, wyjaśnić stronie całość okoliczności sprawy, tak aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa. W ocenie Sądu organy obu instancji nie wyjaśniły żądania M. G. zawartego w pismach z dnia [...] r., mimo, że z ich treści w żaden sposób nie wynikało o jakie zmiany w ewidencji gruntów i budynków strona wnioskuje, jakich działek dotyczy wniosek oraz czy strona w ogóle posiada interes prawny, aby wszcząć postępowanie w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Prezydent Miasta Ł. rozpoznał tymczasem merytorycznie "żądanie" M. G. zawarte w pismach z dnia [...] r. i odmówił wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków, wskazując przy tym w uzasadnieniu decyzji, iż "Nie określony został zatem przez wnioskodawcę przedmiot wniosku. Opis żądania Pana M. G. nie pozwala na jednoznaczne odczytanie jego wniosku". Skoro jednak organ sam nie wiedział jaka jest treść wniosku skarżącego, to nie miał podstaw do wydania w takiej sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności winien był wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W aktach sprawy brak jest tymczasem dowodu potwierdzającego, iż takie wezwanie było przez organ do M. G. kierowane. W uzasadnieniu swojej decyzji, Prezydenta Miasta Ł. powołał się na fakt prowadzenia ze stroną od roku 2008 korespondencji w sprawie sprecyzowania przedmiotu wniosku oraz zaznaczył, że do chwili obecnej M. G. tego nie uczynił. Należy jednak zwrócić uwagę, że korespondencja prowadzona z M. G. od roku 2008 nie mogła dotyczyć jego żądań zawartych w pismach z dnia [...] r., które stanowiły przedmiot rozpoznania organu w niniejszej sprawie. Ponadto, załączona do akt sprawy przez organ odwoławczy korespondencja ze stroną nie zawiera wezwania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Należy również zwrócić uwagę, że w aktach sprawy brak jest także wezwania skierowanego przez organ I lub II instancji do M.G., którym organ wzywałby stronę do zapoznania się, przed wydaniem decyzji, z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego wymaga art. 10 k.p.a. W myśl tego przepisu, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Powyższy przepis, gwarantujący udział strony w postępowaniu administracyjnym, ma przede wszystkim na celu zapewnienie należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Ł. zawarto wyjaśnienie, iż "za względu na fakt, że korespondencja z M. G. w przedmiotowej kwestii trwa od 2008 roku, a w sprawie nie pojawiły się żadne nowe okoliczności i materiał dowodowy, organ odstąpił od poinformowania Pana M. G. o możliwości wglądu w akta sprawy, gdyż prócz korespondencji z zainteresowanym organ nie posiada innych dokumentów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie". Wskazane przez organ okoliczności odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., nie zostały jednak w tym przepisie wymienione, jako uzasadniające takie działanie. O ile można zgodzić się z organem, że nie ma potrzeby zapoznawania strony z dokumentami, które sama sporządziła, to jednak powinna ona mieć świadomość, czy i które dokumenty zostały włączone do akt sprawy. Zwłaszcza, że jak wyżej podkreślono, rozstrzygniecie organu dotyczy żądań M. G. zawartych w pismach z dnia [...] r., natomiast załączona przez organ do akt sprawy korespondencja pochodzi z roku 2008 i 2009. Strona winna zatem mieć możliwość uzyskania wiedzy, które z dokumentów i na jaką okoliczność zostały do niniejszej sprawy włączone. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, które uchybiało wskazanym wyżej przepisom, naruszył zdaniem sądu art. 138 § 1 k.p.a. Dopuścił bowiem, by w obrocie prawnym funkcjonowało merytoryczne rozstrzygniecie w sprawie odmowy wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków zgodnie z wnioskami M. G. z dnia [...] r., w sytuacji gdy z powyższych wniosków nie wynika o jakie zmiany strona wnioskuje, co zresztą przyznał sam organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Rzeczywistej treści wniosku również nie starał się wyjaśnić Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w toku postępowania odwoławczego. Organ, podobnie jak Prezydent Miasta Ł., poprzestał na stwierdzeniu, iż wnioskodawca wzywany był do sprecyzowania w sposób prawem przewidzianym swojego żądania, ale tego nie uczynił. Organ nie załączył jednak do akt stosownego potwierdzenia, by po [...] r. M. G. faktycznie wzywany był do sprecyzowania swojego wniosku na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, bez uzasadnionej przyczyny, odstąpił również od zapoznania strony ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, naruszając tym samym zasadę wyrażoną w art. 10 k.p.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy, organ winien zatem wezwać stronę do sprecyzowania wniosków zawartych w pismach z dnia [...] r., a następnie, w zależności od zgłoszonych żądań, podjąć stosowne działania oparte na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji D.T.