III SA/Łd 693/18

Dnia 16 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , Sędzia NSA Janusz Nowacki, Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 roku sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości postanawia: 1. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne; 2. przyznać i nakazać wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. C. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy al. A 15 m. 10 kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Postanowieniem z dnia (...) nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu zażalenia S. M. na postanowienie Burmistrza Miasta T. z dnia (...) nr (...) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 w związku z art. 144, art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej k.p.a.. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Postanowieniem z dnia (...) wydanym z powołaniem się na art. 61a k.p.a. organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku S. M. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w T., oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr 2 w obrębie 20, stanowiącej własność wnioskodawczyni, z nieruchomością położoną w T., oznaczoną w rejestrze gruntów jako działka nr 3 w obrębie 20, stanowiącą współwłasność B. G. i J. G. (małżeńska wspólność majątkowa). W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji opisał przebieg czynności poprzedzających jego wydanie, obejmujących m.in. dwukrotne bezskuteczne wezwanie wnioskodawczyni do złożenia dodatkowych wyjaśnień i wskazania przebiegu spornej granicy w formie graficznej. Przedstawił również wnioski z przeprowadzonej z urzędu analizy aktualnych i archiwalnych rejestrów i dokumentów, w tym sporządzonych w związku z modernizacjami ewidencji gruntów i budynków, które miały miejsce w 1986 r. i 2001 r. Stwierdził, że - jak bezspornie wynika z tej dokumentacji powierzchnie działek ewidencyjnych nr: 2 i 3 w obrębie 20 oraz przebieg ich granic nie uległy zmianie. Następnie wyjaśnił różnice pomiędzy trybami rozgraniczenia nieruchomości i wznowienia znaków granicznych oraz wskazał, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego wiąże się z koniecznością poniesienia znacznych kosztów, obciążających właścicieli rozgraniczanych gruntów. W konkluzji zajął stanowisko, że nie widzi potrzeby ustalania granicy, która jest już ustalona, co potwierdzają przeprowadzone modernizacje ewidencji gruntów i budynków oraz narażania stron na zapłatę kosztów rozgraniczenia. Nadmienił przy tym, że wnioskodawczyni nie wskazała faktów i dokumentów, które uzasadniałyby słuszność jej twierdzenia o niezgodności powierzchni działek i przebiegu granicy ze stanem ujawnionym w rejestrze gruntów i księgach wieczystych ani też przebiegu spornej granicy. W jego ocenie materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie nie wykazuje natomiast żadnych rozbieżności co do powierzchni nieruchomości. W zażaleniu skarżąca wniosła o uchylenie powyższego postanowienia. Zakwestionowała ustalenia organu I instancji, z których wynika, że powierzchnie działek nr: 2 i 3 w obrębie 20 nie ulegały zmianom. Przedstawiła konkretne argumenty w celu zaprzeczenia tej tezie. W podsumowaniu swojego wywodu stwierdziła, że z uwagi na istniejącą znaczną rozbieżność co do powierzchni tych nieruchomości w datach ich nabycia i obecnie, wskazującą na nieprawidłowy przebieg granicy pomiędzy nimi, konieczne jest dokonanie ponownych ustaleń w tym zakresie oraz wytyczenie granicy z uwzględnieniem pierwotnych powierzchni gruntów. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 138 § 1k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zaś uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Z mocy art. 144 k.p.a. przytoczone wyżej przepisy dotyczące odwołań mają odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Kolegium wyjaśniło, że wydając zaskarżone postanowienie, Burmistrz Miasta T. oparł się na art. 61a k.p.a., stanowiącym, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1), na które służy zażalenie (§ 2). Organ odwoławczy wskazał, że z treści przytoczonego przepisu, przewiduje on jedynie dwie, niezależne od siebie przesłanki dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Są to: 1) wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną, 2) inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Pierwsza z tych przesłanek, mająca charakter podmiotowy, ma bezpośredni związek z regulacją zawartą w art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast druga, mająca charakter przedmiotowy, nie została skonkretyzowana przez ustawodawcę i może obejmować różne sytuacje, których cechą wspólną jest wszakże to, że stanowią oczywiste przeszkody we wszczęciu postępowania, np.: sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, uprawnienia lub obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji, ta sama sprawa została już rozstrzygnięta decyzją albo jest przedmiotem innego postępowania administracyjnego itp. Kolegium podkreśliło, że z dokumentów zawartych w aktach sprawy wynika, że skarżąca złożyła w dniu 30 stycznia 2018 r. do Burmistrza Miasta T. wniosek o rozgraniczenie nieruchomości będącej jej własnością, położonej w T. i oznaczonej jako działka nr 2 w obrębie 20, z sąsiednią nieruchomością oznaczoną jako działka nr 3 w tym samym obrębie. Treść wniosku nie pozostawia przy tym wątpliwości co do przedmiotu postępowania objętego żądaniem wszczęcia. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości zostało uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.j Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.; dalej p.g.k.). Stosownie do art. 29 ust. 1 p.g.k. rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (art. 29 ust. 2 p.g.k.), a dokonują go wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. (art. 29 ust. 3 p.g.k.). Zgodnie z art. 30 ust. 1 p.g.k. wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony, przy czym regułą jest przeprowadzenie rozgraniczenia na wniosek strony, zaś z urzędu - jak stanowi art. 30 ust. 2 p.g.k. - może być ono wszczęte tylko przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. W myśl art. 30 ust. 4 p.g.k. na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie, z czego wynika, że wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego wymaga wydania postanowienia. W tym postępowaniu nie ma więc zastosowania zasada wynikająca z art. 61 § 3 i 4 k.p.a., zgodnie z którą wniosek złożony przez stronę, spełniający wymogi formalne i warunki dopuszczalności, wszczyna postępowanie administracyjne z datą jego złożenia, a obowiązkiem organu administracji publicznej jest jedynie zawiadomienie pozostałych stron o wszczęciu postępowania. W przypadku niedopuszczalności wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych stosuje się w nim natomiast ogólną regulację prawną zawartą wart. 61a k.p.a., ze wszystkimi zastrzeżeniami omówionymi w poprzednim akapicie. W ocenie SKO organ I instancji ograniczył się do powołania art. 61a k.p.a. w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia. Nie przytoczył jednak nawet tego przepisu prawa w uzasadnieniu postanowienia, nie mówiąc już o wyjaśnieniu jego treści i przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego sprawy pod kątem przesłanek w nim określonych. Zdaniem organu odwoławczego nie wiadomo, czy organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości z tego powodu, że żądanie w tym przedmiocie złożyła osoba niebędąca stroną (co byłoby jednoznacznie błędne, w sytuacji gdy źródłem interesu prawnego skarżącej w złożeniu takiego żądania jest przysługujące jej prawo własności w stosunku do działki nr 2, czyli jednej z nieruchomości mających podlegać rozgraniczeniu, ujawnione w księdze wieczystej nr (...)), czy też z tej przyczyny, że zachodzą inne uzasadnione przeszkody we wszczęciu postępowania (co jest bardziej prawdopodobne, lecz w takiej sytuacji owe przeszkody powinny być skonkretyzowane, zaś ich istnienie i oczywisty charakter - umotywowane z odwołaniem się do okoliczności danej sprawy). Zdaniem Kolegium uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wadliwe również dlatego, że przytoczona w nim argumentacja została niemal w całości oparta na merytorycznej ocenie żądania strony. Organ I instancji w istocie rozstrzygnął o niezasadności tego żądania, wyrażając autorytatywny pogląd, że granica pomiędzy działkami nr: 2 i 3 w obrębie 20 jest ustalona, a zatem brak jest potrzeby wszczynania postępowania rozgraniczeniowego. Sporządzone w ten sposób uzasadnienie kwestionowanego aktu jest dalekie od standardów wynikających z art. 107 § 3 w związku z art. 124 i art. 126 k.p.a., zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że zawarte w nim rozstrzygnięcie polega na odmowie wszczęcia postępowania, a podstawę prawną jego wydania stanowił wyłącznie przepis art. 61a k.p.a. Abstrahując od powyższych uchybień, organ odwoławczy stoi na stanowisku, że żadna z okoliczności wskazanych lub tylko zasugerowanych przez organ I instancji nie może być uznana za przesłankę niedopuszczalności wszczęcia postępowania. SKO podkreśliło, że twierdzenie o ustalonym przebiegu granicy nieruchomości w kontekście możliwości zastosowania art. 61a k.p.a. byłoby uprawnione tylko w przypadku, gdyby w obrocie prawnym funkcjonowała już ostateczna decyzja organu administracji publicznej albo prawomocne orzeczenie sądu powszechnego, ustalające wiążąco przebieg tej granicy, a dodatkowo byłoby oczywiste, że po ich wydaniu stan faktyczny nie uległ zmianie. Same dane ewidencji gruntów i budynków, jakkolwiek przekonujące dla organu by nie były, nie są wystarczające do sformułowania takiego kategorycznego wniosku, co wynika w szczególności z treści § 3-7 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453), czyli przepisów określających - bardzo szeroko - rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalenia przebiegu granic. Ponadto należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 31 ust. 1 p.g.k. czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i to on w pierwszej kolejności jest upoważniony do dokonania analizy dokumentacji geodezyjno - kartograficznej w aspekcie przebiegu granic nieruchomości (zob. też art. 31 ust. 2 P.g.k.) W ocenie organu odwoławczego konieczność poniesienia co do zasady kosztów postępowania rozgraniczeniowego przez właścicieli nieruchomości jest niewątpliwie istotną okolicznością faktyczną, gdyż mającą odniesienie do ich sytuacji majątkowej, w zestawieniu z którą koszty te mogą okazać się znaczne. Jednocześnie powyższy fakt nie może być powoływany jako przesłanka odmowy wszczęcia postępowania, także w powiązaniu z innymi okolicznościami, w szczególności gdy wynikają one z niedopuszczalnej oceny kwestii zasadności żądania rozgraniczenia nieruchomości na tym, wstępnym, etapie postępowania. Organ powołał się na art. 267 k.p.a., stosownie do którego w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności, jak również zwrócić uwagę na poglądy pojawiające się coraz częściej w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych, głoszące, iż wyjątkowo obowiązek poniesienia kosztów postępowania może być nałożony w całości na wnioskodawcę. Nie jest rolą organu administracji publicznej decydowanie za stronę, w jakim trybie powinna ona dochodzić swoich racji. Zarówno wszczęcie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (poza przypadkami uregulowanymi w art. 30 ust. 2 p.g.k.), jak i wznowienie znaków granicznych, o którym mowa w art. 39 p.g.k., następują z inicjatywy właścicieli nieruchomości, których granica stała się sporna albo przynajmniej wątpliwa. Od ich woli (obustronnej w przypadku czynności wznowienia znaków granicznych) zależy więc dokonanie wyboru odpowiedniego trybu. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), do którego wniesiono żądanie wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, może zachęcać wnioskodawcę, by najpierw skorzystał z prostszej i mniej kosztownej instytucji wznowienia znaków granicznych. Nie może jednak uchylić się od wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego tylko z tego powodu, że uważa, iż spór graniczny nie istnieje, a istota sprawy sprowadza się do odtworzenia ustalonych uprzednio znaków granicznych, które zostały przesunięte, uszkodzone albo zniszczone. Przepisy prawa nie określają szczególnych wymogów dotyczących formy lub treści wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, co oznacza, że powinien on spełniać jedynie ogólne warunki podania, wynikające z przepisów k.p.a. (zob. np. art. 63 § 2 i 3). Tym samym brak jest podstaw do wzywania wnioskodawcy przed wszczęciem postępowania do wykazania celowości i słuszności jego żądania, np. przez przedstawienie potwierdzających je wyjaśnień lub dokumentów bądź załączenie mapy z naniesionym przebiegiem granicy. Kwestie merytoryczne podlegają badaniu dopiero w toku postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i - jak już podkreślono - nie można uzależniać od nich jego wszczęcia. W związku z powyższym, Kolegium uznało, że mając na uwadze naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 61a § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 124 i art. 126 k.p.a. oraz fakt, że charakter niniejszej sprawy przesądza o braku możliwości zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło postanowienie. W zaleceniach organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien powtórnie rozważyć, uwzględniając przy tym wykładnię art. 61a k.p.a. przedstawioną przez Kolegium, czy zachodzą uzasadnione przyczyny, które stałyby na przeszkodzie wszczęciu, na żądanie skarżącej, postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w T., w obrębie 20, tj. działki nr 2 z działką nr 3. W zależności od wyniku tej analizy powinien: 1) wydać postanowienie o wszczęciu postępowania, zawiadomić o nim strony na podstawie art. 30 ust. 4 p.g.k., a następnie przystąpić do dalszych czynności w ramach postępowania rozgraniczeniowego, albo 2) odmówić wszczęcia postępowania. W skardze S. M. nie zgodziła się z treścią powyższego postanowienia i wskazała, że żąda rozgraniczenia działek nr 2 i działki nr 3, gdyż nie jest ustalona żadna granica. Wyjaśniła, że granica z działką nr 2 została ukradziona i sprzedana przez Gminę T. J. G. właścicielowi działki nr 3. Skarżąca w obszernej skardze szczegółowo opisała przebieg postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z dnia 5 września 2018 r. starszy referendarz sądowy przyznał skarżącej prawo pomocy przez zwolnienie od kosztów oraz ustanowienie adwokata. Na rozprawie dniu 16 listopada 2018r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że cofa skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) oraz wnosi o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu i oświadcza, że nie zostały one zapłacone w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Postępowanie w sprawie należało umorzyć. Zgodnie z treścią art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Stosownie natomiast do treści art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w rozpoznawanej sprawie należy uznać, że skarżąca skutecznie cofnęła skargę. Sąd nie stwierdził bowiem zaistnienia przesłanek, które dają podstawy do stwierdzenia, że cofnięcie skargi jest niedopuszczalne. Cofnięcie niniejszej skargi nie spowoduje bowiem obejścia przepisów prawa ani nie spowoduje utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1714 ze zm.). B.K.