III SA/Łd 698/07

Dnia 27 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant Referendarz sądowy Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] roku Nr [...]. III SA/Łd 698/07 UZASADNIENIE Decyzją Nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), Prezydent Miasta [...] przyznał S. S. dodatek mieszkaniowy w wysokości 234,14 zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2006 roku do 31 maja 2007 roku. Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. S. nie uzasadniając przyczyn jego wniesienia. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 6, art. 7 ust. 1 i 5, art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i w związku z powyższym utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z przeprowadzonego postępowania administracyjnego, którego podstawę stanowią dane zawarte we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego jak i deklaracji o dochodach wynika, iż dochód rodziny strony w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, czyli w miesiącach sierpień, wrzesień, październik 2006 r. wyniósł 343,00 zł. i składał się z alimentów i zasiłku rodzinnego syna P. S. S. podał, iż nie pracuje. Średni miesięczny dochód brutto na jednego członka gospodarstwa domowego w w/w okresie wyniósł 57,17 zł. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób prawidłowy wyliczył kwotę dodatku mieszkaniowego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych oraz przepisów wykonawczych do ustawy. Przepis art. 6 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, iż wysokość dodatku stanowi różnice pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnie użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 12% dochodów gospodarstwa w gospodarstwie 2 - 4 osobowym, a takim jest gospodarstwo strony (2 osoby). W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji uwzględnił ponoszone przez stronę wydatki, zgodnie z obowiązującą ustawą o dodatkach mieszkaniowych. Kwota wydatków, zgodnie z wydrukiem Spółdzielni Mieszkaniowej A. z 14 listopada 2006 roku wynosi miesięcznie 364,83 zł. Została ona pomniejszona o następujące wydatki: fundusz społeczno-wychowawczy 2,16 zł., konserwacja domofonu 1,10 zł. i opłata abonamentowa za wodomierz 0,41 zł. [364,83 zł. - (2,16 zł. + 1,10 zł. + 0,41 zł. = 3,67 zł.) = 361,16 zł.]. Kwota wyliczonego dodatku mieszkaniowego wyniosła 320,76 zł. Organ I instancji - mając na uwadze treść art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - który stanowi, iż wysokość dodatku mieszkaniowego łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa powierzchni normatywnej - dokonał wyliczenia kwoty 70% wydatków (334,48 zł. x 70% = 234,14 zł.). Wyliczona kwota dodatku mieszkaniowego jest większa od obliczonego 70% wydatków, zgodnie z cyt. wyżej art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zatem dodatek mieszkaniowy nie może być wyższy niż 234,14 zł. Kolegium wyjaśniło, iż organ I instancji wydał decyzje w oparciu o wniosek złożony przez stronę w dniu 29 listopada 2006 roku. W dniu 22 grudnia 2006 roku skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. W dniu [...], organ I instancji postanowił, zgodnie z życzeniem S. S., o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego za okres od grudnia 2006 roku do maja 2007 roku (postanowienie Nr [...]). W dniu 28 lutego 2007 roku S. S. wniósł kolejny wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego cyt. "W związku z bezczynnością urzędu w sprawie postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, złożonego w listopadzie 2006 r.". W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., zarzut strony dotyczący bezczynności organu I instancji jest chybiony. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. "do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w .. przepisach prawa dla dokonania dokonanych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu". W analizowanej sprawie, S. S. wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. W dniu 28 lutego 2007 roku złożył kolejny wniosek o przyznanie dodatku. Organ I instancji, co prawda nie podjął zawieszonego postępowania, ale wydał przedmiotową decyzję z korzyścią dla strony, którą przyznał dodatek mieszkaniowy na okres od grudnia 2006 roku do maja 2007 roku w oparciu o złożony wniosek i deklarację o dochodach. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie S. S. wniósł o jej zmianę poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz z uwzględnieniem dotychczasowego orzecznictwa. Skarżący podkreślił, że w jego ocenie powyższa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego oraz podstawowych swobód obywatelskich zagwarantowanych w Konstytucji RP, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia i wysokość przyznanych świadczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W uzupełnieniu skargi S. S. zarzucił organowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego – ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W szczególności błędne ustalono podstawę wymiaru dochodu gospodarstwa domowego, co skutkowało wyliczeniem dodatku w zaniżonej wysokości. Na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 roku skarżący oświadczył, że cofa zarzut błędnego ustalenia dochodu rodziny skarżącego stanowiącego podstawę przyznanego dodatku, jednakże nadal kwestionuje odliczenie części składników czynszu zadeklarowanych jako wydatki ponoszone w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca zostały wydana z uchybieniami, które spowodowały konieczność ich uchylenia. W toku postępowania organy administracji winny w szczególności zadbać o przestrzeganie zasad wynikających z przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. W myśl pierwszego z tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza, to iż organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz wyrok NSA OZ w Lublinie z 7 października 1983 roku, SA/Lu 240/83). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Z kolei, stosownie do treści art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wynika bowiem obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Przenosząc powyższe rozważanie na grunt niniejszej sprawy i przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji, w pierwszej kolejności podkreślić należy okoliczność, że pismem z dnia 22 grudnia 2006 roku S. S. złożył w toku postępowania wyjaśniającego szereg wniosków o charakterze procesowym. Po pierwsze skarżący wniósł o zawieszenia postępowania stosownie do treści art. 98 § 1 k.p.a. Żądaniu temu zadośćuczyniono poprzez wydanie postanowienia z dnia [...] o zawieszeniu postępowania. Jednakże w piśmie z dnia 22 grudnia 2006 roku skarżący wniósł także o wyłączenie pracowników organu stosownie do treści art. 24 k.p.a. Jako jedną z osób objętych wnioskiem S. S. wskazał pracownika o nazwisku M. Wniosek ten nie został w jakikolwiek sposób rozpoznany. Akta sprawy nie zawierają jakiekolwiek śladu reakcji organu na zawarty w piśmie z dnia 22 grudnia 2006 roku wniosek skarżącego o wyłączenie pracowników organu, mimo że bez wątpienia skarżący w toku postępowania administracyjnego zmierzał do wykazania wątpliwości co do bezstronności pracowników organu I instancji. Organ administracji był więc zobowiązany w pierwszej kolejności zająć się tym wnioskiem. Przede wszystkim ustalenia wymagała kwestia, których konkretnie pracowników skarżący żąda wyłączenia (wniosek zawiera tylko nazwiska). Nie przesądzając, czy skarżący zmierzał do wyłączenia tego konkretnie pracownika organu, podkreślić należy, że decyzja I instancji wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. podpisana została przez podinspektora I. M., a więc przez osobę o nazwisku wymienionym we wniosku. W następnej kolejności konieczne było uzyskanie od skarżącego uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji z art. 24 k.p.a. Z tych obowiązków organ I instancji się nie wywiązał. Stosownie do treści art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika obowiązany jest na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Żądanie strony powinno być uwzględnione, gdy zostaną uprawdopodobnione okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Strona nie ma obowiązku udowodnienia istnienia okoliczności z art. 24 § 3 k.p.a. Wystarczy, ich uprawdopodobnienie. Wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym w określonej sprawie na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. powinna nastąpić w formie postanowienia. Brak takiego postanowienia, a w szczególności odmowa wyłączenia pracownika może stanowić o wadliwości postępowania, wadliwość postępowania zaś powoduje istotną wadliwość decyzji wydanej w takim postępowaniu. Jak już wyżej wskazano, w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie zajął się w ogóle wnioskiem skarżącego. Również organ II instancji rozpatrując odwołanie nie dostrzegł tej istotnej wadliwości postępowania. W tej sytuacji nie zbadano, czy przy wydaniu decyzji nie brały udziału osoby podlegające wyłączeniu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w zasługującym na pełną aprobatę wyroku z dnia 29 maja 1990 roku, sygn. akt SA/Po 1555/89 (ONSA z 1990 roku, Nr 2 -3, poz. 44), kodeks postępowania administracyjnego przywiązuje dużą wagę do bezstronności w załatwianiu spraw przez organy administracji państwowej. Chodzi zatem o uwolnienie tych organów oraz ich pracowników od podejrzeń o stronniczość (art. 25 k.p.a. wyłączenie organu oraz art. 24 k.p.a. – wyłączenie pracownika) Wyłączenie organu i pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym należy do tych instytucji procesowych, które służą przede wszystkim urzeczywistnieniu powołanych na wstępie zasad dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji państwowej (art. 8 k.p.a.). Wyrazem przywiązania do tej kwestii tak dużej wagi jest przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., uznający wydanie decyzji przez organ lub pracownika, który podlega wyłączeniu, za istotną podstawę do wznowienia postępowania w danej sprawie. W świetle zaś, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stwierdzenie wad będących przyczynami wznowienia postępowania skutkować powinno uwzględnieniem skargi, niezależnie od tego, czy dane naruszenie prawa ma wpływ na wynik sprawy. Uregulowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ma bowiem na względzie ochronę obiektywnego porządku prawnego (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Jan Paweł Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, warszawa 2004 str. 211). W następnej kolejności podkreśli należy, że stosownie do treści art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Wydatkami, o których mowa w ust. 3, są między innymi czynsz (pkt 1), opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej (pkt 2), zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną (pkt 3), odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, a także inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego. Regulacja art. 6 ust. 4 pkt 4 ustawy ustanawia otwarty katalog wydatków ponoszonych w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, czego konsekwencją jest konieczność wnikliwej i pełnej oceny deklarowanych przez stronę wydatków, a ewentualne nieuwzględnienie niektórych z nich wymaga szczegółowego uzasadnienia w decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy. W przedmiotowej sprawie organ nie uwzględnił w wydatkach poniesionych przez skarżącego na utrzymanie lokalu m.in. opłaty abonamentowej za wodomierz główny, wydatków poniesionych na konserwację domofonu oraz na fundusz społeczno-wychowawczy. Również w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska w zakresie pominięcia w wydatkach wskazanych składników. Brak takiego uzasadnienia skutkuje naruszeniem wskazanych wyżej zasad postępowania (art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Podkreślenie wymaga, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w żaden sposób nie przesądza o konieczności zaliczenia czy też nie określonych składników czynszu do wydatków ponoszonych w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, co będzie powinnością organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Wnioski z prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego winy znaleźć odzwierciedlenie w pełnym uzasadnieniu faktycznym i prawnym podjętej decyzji czyniącym zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a. Odnieść się należy również do podniesionej w uzasadnieniu decyzji organu II instancji okoliczności braku wydania postanowienia o podjęciu postępowania. Jak już wyżej wskazano, w toku postępowania doszło do zawieszenia postępowania (postanowienie z dnia [...]) w związku z wnioskiem strony znajdującym oparcie w treści przepisu art. 98 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. art. 102 k.p.a., w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Natomiast zgodnie z treścią art. 97 § 2 tejże ustawy, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Regulacja cytowanych przepisów nie budzi wątpliwości, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego dochodzi do jego zawieszenia (niezależnie od przyczyn tego stanu rzeczy), jego dalsze skuteczne prowadzenie, a w szczególności zakończenie go wydaniem decyzji merytorycznej uzależnione jest od wydania postanowienia o podjęciu postępowania. W przedmiotowej sprawie postanowienie takie nie zostało wydane, a zatem postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 97 § 2 k.p.a. polegającym na jego niezastosowaniu. Zaznaczyć jednak należy, że jest to naruszenie innych przepisów postępowania, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i jako takie mogłoby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonego do Sądu aktu jedynie w przypadku stwierdzenia, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie dopiero usunięcie braków postępowania wskazanych wcześniej skutkować będzie możliwością dokonania oceny, czy naruszenie art. 97 § 2 k.p.a. miało czy też nie wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym rozstrzygnięciu oraz do zastosowania się do zaleceń Sądu w szczególności poprzez przeprowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego o wyłączenie pracowników organu I instancji oraz wyjaśnienie braku uwzględnienia części składników czynszu jako wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. TG.