III SA/Łd 699/04

Dnia 13 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie NSA Janusz Nowacki /spr./, WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi R. I. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. na rzecz R. I. kwotę 200 /dwieście/ złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [..] Komendant Powiatowy Policji w Ł. na podstawie art. 92 ust.1 i 97 ust.5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji/Dz.U. nr 101 z 2000r. poz.1092 z późn. zm./ w związku z § 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów/M.P. nr 76 poz.707/ odmówił przyznania R. I. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu stwierdzono, iż R. I. mieszka w Ł. zaś pracuje w B., który jest położony około 30 km od Ł.. Dojazd pociągiem lub autobusem PKS z Ł. do B. i z powrotem nie przekracza 2 godzin. Równoważnik pieniężny za brak lokalu przysługuje tylko wówczas gdy policjant nie posiada lokalu w miejscu pracy lub w miejscowości pobliskiej. Miejscowością pobliską jest natomiast miejscowość, do której czas dojazdu w obie strony nie przekracza 2-óch godzin. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od wymienionej decyzji złożył R. I. Decyzją nr [..] z dnia [..] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż organ odwoławczy podziela pogląd organu I instancji, iż R. I. nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu. Posiada on bowiem lokal w Ł. i jego czas dojazdu do B i z powrotem nie przekracza 2-óch godzin. W związku z czym organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na wymienioną decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył R. I.. Wyrokiem z dnia [..] w sprawie [..] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Ł. z dnia [..] W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż brak było podstaw prawnych do przyjęcia i zastosowania definicji "miejscowości pobliskiej" wynikającej z § 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997r. Zarządzenie to nie stanowi bowiem źródła prawa i nie mogło stanowić podstawy wydania decyzji. W oparciu o to zarządzenie nie można było ustalić, że Ł. nie jest miejscowością pobliską dla B. W związku z czym sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu administracji I instancji. Decyzją nr [..] z dnia [..] Komendant Powiatowy Policji w Ł. na podstawie art.88 ust.1 i 4, art.92 ust.1 i art.97 ust.5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji/Dz.U. nr 7 z 2002r. poz.58 z późn. zm./ oraz § 1 usty.1 i § 9 ust.1 pkt.5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego/Dz.U. nr 100 poz.918/ odmówił przyznania R. I. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu stwierdzono, iż stosownie do art. 88 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, póz. 58 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego/Dz.U. nr 100 poz.918/ równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu. Takie samo uprawnienie dla policjanta wynikało z przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania, (Dz. U. Nr 106 poz. 1212 z późn. zm./ W art. 88 ustawy o Policji dodany został przez ustawę z dnia 27 lipca 2001 r. zmieniającej ustawę o Policji (Dz. U. Nr 100, póz. 1084) ustęp 4, który zawiera definicję miejscowości pobliskiej. W myśl tego przepisu miejscowością pobliską, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. R. I. posiada lokal mieszkalny w Ł. zaś służbę pełni w B. Czas przejazdu z Ł. do B. i z powrotem pociągiem lub autobusem PKS nie przekracza 2-óch godzin. W związku z czym nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od wymienionej decyzji złożył R. I. podnosząc, iż do Ł. dojeżdża najpierw tramwajem linii 41 do P. a następnie przesiada się w autobus MZK do B.. Łącznie czas przejazdu zajmuje mu więcej niż jedną godzinę w jedną stroną. W związku z czym powinien otrzymać równoważnik pieniężny za brak lokalu. Decyzją nr [..] z dnia [..] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. na podstawie art.138 § 1 ust.1 i art.127 § 2 kpa oraz art.92 ust.2 i art.97 ust.5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji/Dz.U. nr 7 z 2002r. poz.58 z późn. zm./ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, iż zgodnie z treścią art.88 ust.1 i art.92 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Policjant, który sam lub członkowie jego rodziny, nie posiadają takiego lokalu, ma prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W myśl zaś art.88 ust.4 wymienionej ustawy miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązku służbowe. R. I. nie spełnia wymogów do przyznania mu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż posiada lokal w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby. Fakt wyboru przez niego "wygodniejszych" dla niego środków komunikacji a mianowicie tramwajem i autobusem miejskim, nie może być przesłanką do pozytywnego rozpatrzenia sprawy. Zaskarżona decyzja, w ocenie organu odwoławczego, jest zgodna z prawem. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na wymieniona decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył R. I. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż w definicji "miejscowości pobliskiej" istotne jest jedynie to aby stacja/przystanek/ były najbliżej położone miejsca zamieszkania policjanta. Najbliższym przystankiem od miejsca zamieszkania jest dla skarżącego przystanek tramwajowy a następnie przestanek linii autobusowej. W związku z czym od tego przystanku winien być liczony czas przejazdu do Ł.. W konkluzji skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga R. I. jest zasadna. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego a mianowicie art.7, 77 § 1 i 80 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji /Dz.U. nr 7 z 2002r. poz.58 z późn. zm./. Zgodnie z treścią art.92 ust.1 wymienionej ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W myśl zaś art. 88 ust.4 cytowanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym od 19 października 2001r., miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji /przystanku/ położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji /przystanku/ położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji /przystanku/ w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Z przepisu art.88 ust.4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. wynika, iż o tym czy określona miejscowość jest "miejscowością pobliską" decyduje czas dojazdu "środkami publicznego transportu zbiorowego". W ustawie nie zostało wyjaśnione co to są środki publicznego transportu zbiorowego. Należy zatem przyjąć, iż są to środki transportu przeznaczone do przewożenia ludzi , dostępne dla wszystkich i służąca ogółowi społeczeństwa. W przekonaniu sądu środkami takimi są pociągi, autobusy PKS, autobusy komunikacji miejskiej i tramwaje. Sąd nie podzielił poglądu organu administracji, wyrażonego w odpowiedzi na skargę, iż środkami publicznego transportu zbiorowego są jedynie pociągi i autobusy PKS. Organ przyjął taki pogląd opierając się na treści art.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego/Dz.U. nr 175 z 2002r. poz.1440 z późn. zm./. Zgodnie z treścią art.1 ust.1 tej ustawy reguluje ona uprawnienia do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w regularnych przewozach osób, wykonywanych przez uprawnionych przewoźników kolejowych i autobusowych. W myśl zaś art.1 ust.2 wymienionej ustawy jej przepisów nie stosuje się do komunikacji miejskiej. Z przepisu art.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992r. nie wynika, iż środkami publicznego transportu zbiorowego są jedynie kolej i autobusy PKS. Ustęp 1 tego artykułu wskazuje jedynie, że ustawa reguluje uprawnienia do ulgowych przejazdów koleją i autobusami zaś ustęp 2 stanowi, że ustawa nie ma zastosowania do komunikacji miejskiej. Przepis art.1 określa zatem do jakich przewoźników ustawa ma zastosowanie i nie wynika z niej, że tylko kolej i autobusy PKS są środkami transportu zbiorowego. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę nie znajduje uzasadnienia w treści przepisu art.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992r. i jest sprzeczny z wykładnią językową tego przepisu. W związku z czym sąd nie podzielił poglądu organu administracji, iż tylko kolej i autobusy PKP są środkami publicznego transportu zbiorowego. Z przepisu art.88 ust.4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. wynika, iż czas dojazdu funkcjonariusza policji należy liczyć do stacji /przystanku/ położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji /przystanku/ położonego najbliżej miejsca pełnienia służby. Przez pojęcie "stacja", w ocenie sądu, należy rozumieć miejsce z którego odjeżdżają pociągi zaś określenie "przystanek" oznacza miejsce odjazdu autobusów i tramwajów. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły w dostateczny sposób czasu przejazdu skarżącego z Ł. do miejsca pełnienia służby. W notatce służbowej z dnia 18 marca 2004r. podano wykaz połączeń kolejowych z Ł. do B. i z powrotem. Nie zostało jednak wyjaśnione z jakiej stacji w Ł. liczony jest wyjazd; czy jest to Dworzec Ł. czy Stacja Ł. . W wykazie połączeń autobusami PKS również nie podano z jakiego miejsca jest wyjazd z Ł. a mianowicie czy jest to Dworzec Ł. bądź Dworzec A czy tez jeden z przystanków PKS na terenie Ł. położony najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego. Zaznaczyć należy, iż w przypadku połączeń autobusowych nie każdy czas przejazdu wynosi godzinę w jedna stronę. W większości przypadków czas ten nie przekracza jednej godziny ale są także połączenia w których czas przejazdu jest dłuższy. Przy połączeniach z Ł. do B. sytuacja taka ma miejsce w następujących przypadkach: 850-952, 1020-1125, 1430-1538, 2100-2205. Jeżeli chodzi o przejazd z B. do Ł. to jego czas jest dłuższy niż jedna godzina w następujących przypadkach: 820-925 i 1705-1810. Organy administracji uznając, iż czas przejazdu z Ł. do B. i z powrotem nie przekracza 2 godzin nie ustosunkowały się jednak do tego, iż przy niektórych połączeniach czas ten jest dłuższy od jednej godziny w jedną stronę. Nie zostało również wyjaśnione jaka jest odległość od miejsca zamieszkania skarżącego do najbliższej stacji PKP, najbliższego przystanku PKS oraz przystanku tramwajowego a także jaka jest odległość na terenie Ł. od stacji PKP, przystanku PKS i przystanku komunikacji miejskiej do miejsca pełnienia służby przez R. I. Nie wiadomo zatem która stacja lub przystanek jest najbliższy miejsca zamieszkania skarżącego oraz najbliżej miejsca pełnienia służby na terenie Ł. Ustalenie tych kwestii ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby jest bowiem liczony od stacji lub przystanku położonego najbliżej miejsca zamieszkania do stacji lub przystanku położonego najbliżej miejsca pełnienia służby. Organy administracji nie wyjaśniły jednak tych kwestii. Reasumując sąd uznał, iż organy administracji nie wyjaśniły w dostateczny sposób stanu faktycznego. Również w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego czym naruszyły przepisy postępowania określone w art.7, 77 § 1 i 80 kpa. Uchybienia jakich dopuściły się organy administracji są istotne i miały one wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze na podstawie art.145 § 1 pkt.1c./ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 200zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien ustalić jak jest odległość od miejsca zamieszkania skarżącego do najbliższej stacji PKP, najbliższego przystanku PKS i przystanku tramwajowego oraz jaka jest odległość od stacji PKP, najbliższego przystanku PKS i przystanku komunikacji miejskiej na terenie Ł. do miejsca pełnienia służby. Następnie należy dokładnie ustalić czasy przejazdu pomiędzy tymi stacjami /przystankami/ zgodnie z rozkładem jazdy. Dopiero po zebraniu całego materiału dowodowego organ administracji winien dokonać jego wnikliwej oceny a następnie wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.