III SA/Łd 7/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi R.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2, art. 3, art. 5, art. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, po rozpoznaniu odwołania R. N. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że R. N. zajmuje, na podstawie własnościowego prawa do lokalu spółdzielczego, lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 44,57 m², w którym prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z załączonej przez skarżącego do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego z dnia [...] wynika, że średni miesięczny dochód z tytułu otrzymywanego zasiłku stałego wynosi 280,69 zł. Do wykazanego przez stronę dochodu organ pierwszej instancji doliczył składkę na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 25,26 zł. Średni miesięczny dochód strony przyjęty przez organ pierwszej instancji do wyliczenia dodatku mieszkaniowego wyniósł zatem 305,95 zł. Organ I instancji ustalił ponadto, że wydatki mieszkaniowe skarżącego - po przeliczeniu uwzględniającym stawki czynszu obowiązujące w lokalach zasobu mieszkaniowego Miasta Łodzi (art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych) - wyniosły 347,35 zł. Wskazano również, że skoro lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego ma powierzchnię użytkową wynoszącą 44,57 m2, a powierzchnia normatywna dla 1 osoby, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wynosi 35 m2, to dla celów obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego - na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy - została przyjęta kwota wydatków mieszkaniowych w wysokości 272,77 zł. Prezydent Miasta Ł. doliczył do wydatków mieszkaniowych strony także ryczałt za brak instalacji gazu przewodowego w wysokości 4,64 zł. Wydatki mieszkaniowe po przeliczeniu na normatywną powierzchnię, łącznie z naliczonym ryczałtem, przyjęte przez organ I instancji do wyliczenia dla R. N. dodatku mieszkaniowego wyniosły 277,41 zł. Mając powyższe na względzie decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał skarżącemu dodatek mieszkaniowy w wysokości 194,19 zł miesięcznie na okres od [...] do [...]. W odwołaniu R. N. wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. wskazując na brak kwalifikacji merytorycznych urzędników organu I instancji do orzekania w sprawie. Podniósł, że decyzja powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem organ I instancji nie zawarł pełnych informacji, co do przesłanek faktycznych, na jakich oparł decyzję. Skarżący powołał się na treść art. 107 § 3 k.p.a. i podniósł, że organ nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione i nie wyjaśnił zastosowanych przepisów prawa. Podkreślił, iż w jego ocenie doszło również do naruszenia art. 77-91 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu decyzji organ zawarł wyjaśnienia odnoszące się do powiększenia normatywnej powierzchni użytkowej zajmowanego przez niego lokalu, o co wcale nie wnosił. R. N. zarzucił także organowi I instancji naruszenie art. 11 k.p.a., poprzez brak pełnych informacji, co do przesłanek faktycznych i prawnych na jakich oparta została decyzja. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że nie kwestionuje wysokości przyznanego mu przez Prezydenta Miasta Ł. dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia, podzielając argumentację Prezydenta Miasta Ł., co do wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że przedstawione w zaskarżonej decyzji wyliczenie dodatku mieszkaniowego jest wyliczeniem prawidłowym, przeprowadzonym zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dla potrzeb wyliczenia dodatku mieszkaniowego organ pierwszej instancji przyjął dochód skarżącego zgodnie z definicją ustawową, a wydatki mieszkaniowe zostały przeliczone do poziomu obowiązującego w lokalach zasobu mieszkaniowego gminy. Wysokość przyznanego R. N. dodatku mieszkaniowego została ograniczona do 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię (art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Organ odwoławczy ustalił, że R. N. zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 44,57 m2, na podstawie własnościowego prawa do lokalu spółdzielczego. Strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego skarżący podał, iż jego średni miesięczny dochód z tytułu otrzymywanego zasiłku stałego za okres [...],[...],[...], wynosił 280,69 zł. Do wykazanego przez stronę dochodu organ pierwszej instancji prawidłowo, zdaniem Kolegium, doliczył składkę na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 25,26 zł. Średni miesięczny dochód strony przyjęty przez organ pierwszej instancji do wyliczenia dodatku mieszkaniowego wyniósł zatem 305,95 zł. Ponadto ustalono, że wydatki mieszkaniowe, potwierdzone przez administrację Spółdzielni Mieszkaniowej "A.", wynosiły 402,17 zł. Wysokość wydatków mieszkaniowych przeliczono, zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, do poziomu obowiązującego w lokalach tego zasobu. Stawka czynszu za podobny lokal o tej powierzchni w zasobie mieszkaniowym gminy (zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie określenia stawek czynszu w lokalach mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Miasta Ł.) wynosi 4,19 zł za m2. Ponieważ lokal zajmowany przez stronę znajduje się w strefie centralnej stawka ta została podwyższona o 10 % i wyniosła 4,61 zł za m2 (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym (...) Dz. Urzęd. Woj. Łódz. Nr 85, poz. 710). Stawka czynszu przyjęta w Spółdzielni Mieszkaniowej "A." wynosiła 5,84 zł za m2. Różnica w czynszu za lokal zajmowany przez skarżącego, przy uwzględnieniu stawek czynszu obowiązujących w lokalach zasobu mieszkaniowego Miasta Ł., wyniosła 54,82 zł. Organ odwoławczy podzielił ponadto stanowisko Prezydenta Miasta Ł., co do wysokości wydatków mieszkaniowych z uwzględnieniem kwoty czynszu po dokonanym przeliczeniu, które wyniosły 347,35 zł. Do wydatków mieszkaniowych zaliczono również ryczałt za brak instalacji gazu przewodowego w wysokości 4,64 zł. Wydatki mieszkaniowe po przeliczeniu na normatywną powierzchnię łącznie z naliczonym ryczałtem, przyjęte do wyliczenia dla R. N. dodatku mieszkaniowego, wyniosły 277,41 zł. Kolegium Odwoławcze wyjaśniało, że dodatek mieszkaniowy stanowi różnicę pomiędzy wydatkami mieszkaniowymi, które łącznie z naliczonym ryczałtem wynosiły 277,41 zł, a 15 % średniego miesięcznego dochodu odwołującego, który wynosił 305,95 zł. Wyliczony w ten sposób dodatek mieszkaniowy osiągnął wartość 231,52 zł. Jednak, zgodnie art. 6 ust. 10 ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego łącznie z naliczonym ryczałtem nie może przekraczać 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego. W rozpatrywanym przypadku to kwota 194,19 zł. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że skarżący nie zakwestionował wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego, a organ I instancji nie dopuścił się, rażących naruszeń prawa procesowego, co skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze z dnia [...] R. N. wskazał, że trudno jest podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wyrażone w decyzji. Rola obrońcy organu I instancji, jaką pełni Kolegium, jest w ocenie skarżącego nie do zaakceptowania. Skarżący powołał się na artykuł prasowy, z którego, w jego ocenie wynika zalecenie dla Prezydenta Miasta Ł., dokonania weryfikacji kwalifikacji urzędników gminnych. Poprosił o potraktowanie odwołania z dnia [...] jako integralnej części skargi. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga R. N. nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 powoływanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stosownie natomiast do art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Korzystając z tych uprawnień w niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania R. N. dodatku mieszkaniowego na okres od dnia [...] do dnia [...] w kwocie 194,19 zł. miesięcznie, została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Na wstępie rozważań wskazać należy, że R. N. w skardze wniósł o potraktowanie odwołania złożonego od decyzji organu I instancji jako integralnej części skargi. Natomiast w odwołaniu z dnia [...] zaznaczył, że nie kwestionuje wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego, ale podnosi, że uzasadnienie organu I instancji nie spełnia wymogów wynikających z treści art. 107 § 3 k.p.a. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 powołanej ustawy dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym. Natomiast przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, iż normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 dla jednej osoby. Przypomnieć również należy, że w myśl art. 6 ust. 6 powołanej ustawy jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: 1) wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy, 2) opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Sąd podzielił argumentację organów administracji i przyjęte przez nich wyliczenia do obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego dla R. N. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 44,57 m² na podstawie własnościowego prawa do lokalu spółdzielczego, w którym prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Średni miesięczny dochód z tytułu otrzymywanego zasiłku stałego wynosi 280,69 zł. Do wykazanego przez stronę dochodu doliczono składkę na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 25,26 zł. Średni miesięczny dochód strony przyjęty przez organ pierwszej instancji do wyliczenia dodatku mieszkaniowego wyniósł 305.95 zł. Jednocześnie wskazać należy, że prawidłowo przyjęto dla celów obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego - na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - kwotę wydatków mieszkaniowych w wysokości 272,77 zł, gdyż lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego ma powierzchnię użytkową wynoszącą 44,57 m², a powierzchnia normatywna dla 1 osoby wynosi 35 m². Zasadnym było również zaliczenie do wydatków mieszkaniowych ryczałtu za brak instalacji gazu przewodowego w wysokości 4,64 zł. Wydatki mieszkaniowe po przeliczeniu na normatywną powierzchnię łącznie z naliczonym ryczałtem, przyjęte do wyliczenia dodatku mieszkaniowego, wyniosły 277,41 zł. Dodatek mieszkaniowy przyznany skarżącemu stanowi różnice pomiędzy wydatkami mieszkaniowymi a 15% średniego miesięcznego dochodu skarżącego, który wynosił 305,95 zł. Organy administracji prawidłowo ustaliły, że wysokość dodatku mieszkaniowego na okres od [...] do [...] wynosi 194,19 zł, uwzględniając przy tym wyliczeniu regulację z art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (wysokość dodatku mieszkaniowego nie może przekraczać 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię lokalu). Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego to wskazać należy, że organ odwoławczy zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo: 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo: 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z § 2 tego przepisu wynika ponadto, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, jedynie wtedy, gdy rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W przedmiotowym postępowaniu organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Ł., uznając, iż nie zachodzi konieczność prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego. Stanowisko powyższe Sąd ocenił jako prawidłowe, bowiem postępowanie przed organem pierwszej instancji toczyło się w zasadzie wyłącznie na podstawie załączonych przez stronę dokumentów, których wiarygodność nie była podważana. Ponadto, wobec tego, że skarżący nie kwestionował dokonanego przez Prezydenta Miasta Ł. wyliczenia dodatku mieszkaniowego, to uchylanie decyzji organu pierwszej instancji w celu przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego byłoby nieracjonalne i w istocie sprzeczne z interesem strony. Co prawda, uzasadnienie decyzji organu I instancji może budzić pewien niedosyt, to jednak w myśl art. 138 k.p.a., nie jest to okoliczność skutkująca koniecznością uchylenia tego rozstrzygnięcia, czego domagał się skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę zobowiązane było do ponownej merytorycznej oceny zebranych w sprawie dowodów oraz do analizy przepisów prawa materialnego znajdujących w sprawie zastosowanie, co w przekonaniu Sądu uczyniło. Istotą postępowania dwuinstancyjnego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest bowiem ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., czego zresztą skarżący nie kwestionuje, lecz zarzuca jedynie utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która w jego ocenie tych kryteriów nie spełniała. Jednak wobec tego, że organ odwoławczy ponownie merytorycznie bada okoliczności sprawy i uzasadnia podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z zaleceniami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., to należy uznać, że ewentualne braki decyzji organu pierwszej instancji w tym zakresie zostają konwalidowane przez rozstrzygnięcie odwoławcze. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż organ odwoławczy może korygować zarówno samo zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i uzupełniać ustalenia co do stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia, a także usuwać naruszenia związane z podejmowanymi czynnościami procesowymi. Wobec powyższego, uznając, że zaskarżona decyzja opowiada przepisom prawa materialnego i postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. b.a.