III SA/Łd 720/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor Małgorzata Łuczyńska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. nr [...] z dnia [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., działając na podstawie art. 104 § 1 i § 1 Kpa i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r. Nr 90 poz. 575 z późń.zm.) po rozpatrzeniu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej u J.K. – nie stwierdził choroby zawodowej przewlekłego zatrucia środkami ochrony roślin wymienionej w poz. 1 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dni 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są dane zawarte w orzeczeniach lekarskich Poradni Chorób Zawodowych WOMP w Ł. z dnia [...] Nr [...], Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] Nr [...] oraz piśmie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. Nr [...] z dnia [...] roku według których ocena obrazu klinicznego rozpoznanych chorób nie upoważnia do rozpoznania choroby, którą można wiązać z przebytą ekspozycją zawodową na środki ochrony roślin. W sprawie zgodnie z § 5 cytowanego rozporządzenia orzekali lekarze zatrudnieniu w dwóch jednostkach orzeczniczych I i II stopnia tj. Poradnia Chorób Zawodowych WOMP w Ł. i Instytut Medycyny Pracy w Ł. Stronie umożliwiono zapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, z czego strona skorzystała. Od powyższej decyzji J.K. złożył odwołanie, w którym zakwestionował opinie zawarte w orzeczeniach lekarskich stwierdzające brak podstaw do uznania choroby zawodowej zatrucia środkami chemicznymi ochrony roślin. Stwierdził, że jego dolegliwości głównie ze strony trzustki i wątroby należy wiązać z pracą z wykorzystaniem chemicznych środków ochrony roślin. Podważył również ustalenie dotyczące sposoby wykonywanie przez niego pracy polegającej na wykonywaniu oprysków z użyciem środków chemicznych oraz czasokres i częstotliwość stosowania oprysków. Wskazał świadków, którzy mogą potwierdzić charakter jego pracy. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. decyzja Nr [...] z dnia [...] działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W toku postępowania odwoławczego przesłuchano wskazanych przez skarżącego świadków na okoliczność rodzaju oraz sposoby wykonywanych przez skarżącego prac chemizacyjnych. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie okoliczności podnoszone zarówno przez skarżącego jak i powołanych przez niego świadków zostały uwzględnione przy rozpatrywaniu sprawy w II instancji, jednak samo narażenie na czynnik mogący spowodować chorobę zawodową nie jest jednoznaczne z powstaniem choroby zawodowej, lecz jest tylko jednym z elementów mogących wpłynąć na zaistnienie zawodowego schorzenia. Przeprowadzone badania lekarskie nie potwierdziły występowania u skarżącego choroby zawodowej, a w tej sytuacji inspektor sanitarny nie ma delegacji do stwierdzenia choroby zawodowej. Jeżeli właściwa placówka orzecznicza nie dokonała rozpoznania klinicznego choroby zawodowej i wypowiedziała się w danej sprawie negatywnie brak było postaw do wydania pozytywnej dla strony decyzji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.K. wskazując na liczne dolegliwości neurologiczne, dermatologiczne, chorobę wątroby, uszkodzenie słuchu podważa zasadność wydanej decyzji o braku podstaw do stwierdzenia u niego choroby zawodowej. Podnosi, że nie był nigdy poinformowany o szkodliwości i następstwach pracy z użyciem środków chemicznych. Decyzją komisji lekarskiej został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy na okres jednego roku. W jego ocenie zarówno orzeczenia lekarskie jak i wydane decyzje są dla niego krzywdzące i nie uwzględniają jego złego stanu zdrowia, na który decydujący wpływ miała praca zawodowa w ciągłym kontakcie ze środkami chemicznymi. Skarżący wnosi również zastrzeżenia co do sposoby przeprowadzania badań i zachowania lekarzy. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Nawiązując do zarzutu skarżącego uznania go przez komisję lekarską za całkowicie niezdolnego do pracy na okres jednego roku organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą wydania decyzji w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej mogą być tylko i wyłącznie orzeczenia lekarskie wydane przez uprawnione jednostki orzecznicze w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115). Jakiekolwiek inne orzeczenia lekarskie nie mają więc mocy prawnej, aby stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie choroby zawodowej przez inspektora sanitarnego. Poza sferą rozważań organ odwoławczy pozostawił subiektywną ocenę skarżącego dotyczącą czynności wykonywanych przez lekarzy podczas przeprowadzanych badań, stwierdzając , że ocena merytoryczna lekarzy wykonujących badania nie wchodzi w zakres uprawnień inspektora sanitarnego. Żądanie skarżącego uznania istniejących schorzeń jako wystarczających do stwierdzenia choroby zawodowej odpowiadającej jednej ze wskazanych przez niego pozycji wykazu nr 10,14 i 19 organ odwoławczy uznał za bezzasadne, bowiem gdyby w przebiegu postępowania w kierunku stwierdzenia choroby przewlekłego zatrucia środkami ochrony roślin zaistniała możliwość rozpoznania tych chorób przez lekarzy orzekających, skarżący zostałby o tym poinformowany i powiadomiony o celowości rozpoczęcia procedury zgodnie z obowiązującymi przepisami poprzez odrębne zgłoszenie choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że w trakcie postępowania wyjaśniającego doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i analizy materiału dowodowego tj. art. 7,77 i 80 kpa co mogło mieć wpływ na rozpatrzenie sprawy. W świetle § 2 ust. 1 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115) przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi dalej "narażeniem zawodowym". Podstawowym więc obowiązkiem organu rozpoznającego roszczenie o uznanie choroby zawodowej jest ustalenie, czy choroba zawodowa stwierdzona u pracownika jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, a następnie ustalenie, czy praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie. Są to dwa ustalenia o fundamentalnym znaczeniu dla uwzględnienia żądania. W przedmiotowej sprawie postępowanie było prowadzone w kierunku rozpoznania u skarżącego choroby przewlekłego zatrucia środkami ochrony roślin. W takim przypadku zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 cytowanego rozporządzenia przy ocenie narażenia zawodowego uwzględnia się rodzaj czynnika, wartość stężeń lub natężeń i okres narażenia zawodowego. Spośród tych elementów organy ustaliły w zasadzie tylko okres narażenia zawodowego obejmujący lata od 1970 do 1991 roku. Z akt sprawy wynika, że w miejscu pracy skarżącego nie przeprowadzano badań kontrolnych warunków pracy i czynników narażenia na stanowisku skarżącego. Z załączonej dokumentacji wynika ponadto tylko to jakie były nazwy stosowanych środków chemicznych wskazywanych jako przyczyna choroby zawodowej. Brak jest ustalenia składu chemicznego tych preparatów. W ocenie Sądu brak tych ustaleń jest istotną wadą przeprowadzonego postępowania i to zarówno z punktu widzenia treści cytowanego rozporządzenia, które w wykazie chorób zawodowych pod pozycją 1 wskazującą na substancje chemiczne powodujące przewlekłe zatrucia lub ich następstwa posługuje się nazwą substancji chemicznej, a nie nazwą handlową danego środka (np. Ultracit, Nogos, Bi-58) jak również z uwagi na ustalenia dokonane przez uprawnionych lekarzy w ich orzeczeniach o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Nie ustalono składu chemicznego stosowanych przez skarżącego środków ochrony roślin i nie wyjaśniono, czy jest to kwestia istotna czy obojętna w przypadku rozpoznawania chorób w postaci przewlekłych zatruć substancjami chemicznymi i ich następstw. Nie wiadomo, czy wszystkie środki chemiczne działają tak samo, jakie mogą być następstwa zatruć określonymi substancjami chemicznymi do jakich uszkodzeń, jakich narządów bądź funkcji dochodzi w wyniku przewlekłych zatruć substancjami chemicznymi i które z nich można zakwalifikować jako chorobę zawodową i dlaczego. Poradnia Chorób Zawodowych WOMP w Ł. stwierdziła u badanego zaburzenia ze strony ośrodkowego układu nerwowego pod postacią zespołu nerwicowego i zaczynającego się zespołu psychoorganicznego oraz zaburzeń krążenia mózgowego z powodu zwężenia lewej tętnicy kręgowej. Ponadto stwierdzono cechy dysfunkcji narządu przedsionkowego i odbiorczy obustronny ubytek słuchu nieznacznego stopnia. Ujawnione zaburzenia gospodarki lipidowej oraz cechy uszkodzenia komórki wątrobowej w ocenie tej jednostki orzeczniczej mogą być spowodowane spożywaniem alkoholu. Z załączonej opinii Instytutu Medycyny Pracy w Ł. wynika, że wykluczono u skarżącego encefalopatię i polineuropatię. Stwierdzono dyskretne objawy neurasteniczne, wstępną formę zespołu psychoorganicznego. Analiza porównawcza obydwu opinii wskazuje, że elementem wspólnym jest tylko stwierdzenie zespołu psychoorganicznego. Żadna z uprawnionych jednostek medycznych poza lakonicznym stwierdzeniem braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej nie wyjaśniła jakie jednostki chorobowe mogą być następstwem środków ochrony roślin stosowanych w pracy zawodowej skarżącego i jakie są cechy charakterystyczne obrazu klinicznego takich chorób. Jakiego pochodzenia są więc wskazywane przez skarżącego dolegliwości: uszkodzenie wątroby, zaburzenia równowagi, nudności, bóle i zawroty głowy, wypadanie włosów, dlaczego nie można ich wiązać z praca zawodową i czym są w takim razie spowodowane. Nie wyjaśniono, czy brak stwierdzenia u skarżącego encefalopatii i polineuropatii oznacza, że są to jedyne choroby rozpoznawane w przebiegu przewlekłych zatruć substancjami chemicznymi, a jeżeli tak to czym się objawiają. Sąd podziela wprawdzie stanowisko organów, że stwierdzenie choroby zawodowej przez inspektora sanitarnego jest możliwe tylko po uprzednim rozpoznaniu przez uprawnionego lekarza jednostki chorobowej wymienionej w wykazie chorób zawodowych zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115). Niemniej jednak w utrwalonym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny prezentował stanowisko, które Sąd w obecnym składzie całkowicie podziela, że orzeczenia zakładów służby zdrowia właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych traktowane w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych jak opinie biegłych muszą być umotywowane w sposób zrozumiały dla stron, organów orzekających, a także dla Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, a obowiązany jest ocenić, czy wydane na podstawie takich orzeczeń decyzje są zgodne z prawem (wyroku NSA z dnia 15 kwietnia 1998r. I SA 2074/97). Opinie biegłych nie mogą więc ograniczać się jedynie do samej konkluzji. Powinny również zawierać uzasadnienie, które pozwoli organom administracji publicznej na sprawdzenie, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i tym samym skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. W ocenie Sądu opinie zaprezentowane w niniejszej sprawie nie spełniają tych wymogów. Zgodnie z § 8 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, o którym mowa w § 6 ust. 1, oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1 jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. W tej sytuacji nie przesądzając o wynikach ponownie przeprowadzonego postępowania należy przede wszystkim uzupełnić opinie lekarskie poprzez wyjaśnienie jaki jest obraz kliniczny chorób zawodowych spowodowanych działaniem substancji chemicznych stosowanych w pracy zawodowej skarżącego, jakie to mogą być choroby, jakie organy i funkcje organizmu upośledzają i czy dolegliwości skarżącego jako narażonego na czynniki szkodliwe w środowisku pracy (fakt ten nie był przez organy administracji kwestionowany) są bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem spowodowane czynnikami pozazawodowymi i jakimi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ inspekcji sanitarnej winien zgromadzić materiał dowodowy wyjaśniający powyższe wątpliwości , a jako dowód w sprawie dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 kpa). Jednocześnie należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982r. – II SA 372/82; ONSA z 1982r. z. 1, poz. 33). Podjęte rozstrzygnięcia organy administracji winny uzasadnić w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Mając na uwadze treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdza, że wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji orzekanie w tej kwestii jest bezprzedmiotowe.