III SA/Łd 722/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska /spr./, Asesor Monika Krzyżaniak, Protokolant Asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie szkolenia kandydatów na kierowców i zobowiązanie do zwrotu tego zezwolenia 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania K.G. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], w sprawie cofnięcia wydanego w dniu [...] zezwolenia na prowadzenie szkolenia kandydatów na kierowców i zobowiązania do zwrotu przedmiotowego zezwolenia w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. Nr 98, z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. Nr 79 z 2001 r. poz. 856 ze zm.), art. 103 ust. 1 pkt. 2, art. 104 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 58 poz. 515 z późn. zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 150 poz.1681 z późn. zm) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż decyzją z dnia [...] organ I instancji cofnął stronie wydane w dniu [...] zezwolenie na prowadzenie szkolenia kandydatów na kierowców i zobowiązał do zwrotu ww. zezwolenia w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż K.G. w dniu 23 stycznia 2003 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie szkolenia kandydatów na kierowców w zakresie kategorii A i B prawa jazdy. We wniosku wskazała, że pierwsze biuro jednostki mieści się w Ł. przy ul. A 64, drugie biuro zlokalizowane jest w K. przy ul. B 47, zaś sala wykładowa znajduje się w Ł. przy ul. C 53/55. Wskazane we wniosku pomieszczenia skontrolowano, ustalając m.in. że biuro w Ł. ma powierzchnię 14 m2 a pomieszczenie biurowe w K. 21 m2. W dniu [...] wydano K.G. zezwolenie nr [...] na prowadzenie szkolenia kandydatów na kierowców. W dniu 6 stycznia 2004r. do Oddziału Nadzoru i Kontroli Wydziału Praw Jazdy i Rejestracji Pojazdów wpłynęło pismo z Komendy Powiatowej Policji w P. informujące o szkoleniu kandydatów na kierowców przez osoby nie posiadające uprawnień. Ponadto stwierdzono, że wykłady dla kursantów odbywają się w pomieszczeniu biurowym znajdującym się w K. przy ul. D 2. W dniu 2 lutego 2004 r. przeprowadzono w pomieszczeniu biurowym w K. przy ul. D 2 kontrolę, w czasie której ustalono, iż w lokalu obecnych było 8 osób, które zajmowały miejsca przy komputerach korzystając z programu przeznaczonego do nauki jazdy. Kontrolujący ustalili, że w lokalu tym znajduje się 6 ławek, 14 krzeseł, tablica magnetyczna, rozwieszony komplet plansz ze znakami drogowymi, 6 zestawów komputerowych z zainstalowanym oprogramowaniem przeznaczonym do nauki jazdy. Następnego dnia przeprowadzono kontrolę dokumentacji związanej ze szkoleniem kandydatów na kierowców znajdującej się w pomieszczeniu biurowym w Ł. przy ul. A 64. W wyniku kontroli stwierdzono m.in. że część osób, które w dniu 2 lutego 2004 r. znajdowały się w pomieszczeniu biurowym w K., wpisana jest w książce osób szkolonych jako kandydatów na kierowców w zakresie kategorii B prawa jazdy. Wezwana do złożenia wyjaśnień, K.G. wyjaśniła, że w lokalu biurowym w K. kursanci mogą sprawdzać swoją wiedzę teoretyczną nabytą na wykładach rozwiązując testy egzaminacyjne, natomiast wykłady prowadzone są w Zespole Szkół Elektrycznych w Ł. przy ul. C. W dniu 22 marca 2004 r. przeprowadzono kolejną kontrolę w lokalu biurowym w K. W protokole z kontroli zapisano, że w lokalu obecnych było 15 osób, dwa z komputerów były uruchomione. W momencie wejścia kontrolujących osoby przebywające w lokalu były doszkalane. W związku z powyższym, organ I instancji powołując się na art. 104 ust. 1 pkt 1, art. 103 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym (...) i § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (...) cofnął zezwolenie na prowadzenie szkolenia dla kandydatów na kierowców. W odwołaniu od powyższej decyzji K.G. wniosła o jej uchylenie wskazując na obrazę art. 22 Konstytucji poprzez tworzenia dodatkowych, pozaustawowych ograniczeń wykonywania działalności gospodarczej oraz art. 103 i 104 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez niewłaściwą ich wykładnię i zastosowanie. Podniosła ponadto, iż doszło do błędnego dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla wydania decyzji - w tym niewyjaśnienie faktu korzystania z komputerów w biurze strony odwołującej się w trakcie oczekiwania na jazdy oraz korzystanie w ramach tego jedynie z programów komputerowych nieobowiązkowych bez obecności osoby szkolącej, a także korzystanie z nich poza godzinami szkolenia. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, iż w przypadku art. 103 wymaga się spełnienia jedynie warunków minimalnych, tj. posiadania przez osobę szkolącą przynajmniej 1 sali o powierzchni 25 m2 nie zabraniając posiadania innych pomieszczeń służących potrzebom kursu - w tym nie szkoleniu lecz sprawdzaniu swojej wiedzy czy umiejętności w czasie poza szkoleniem. Takim potrzebom służyły lokale biura. Skarżąca posiada - zgodnie z przepisami wszelkie wyposażenie - w tym i odpowiednią do szkoleń salę o powierzchni przekraczającej 25 m2. Nie jest rzeczą zabronioną przez przepisy, z których organ wywodzi uprawnienie do wydania decyzji, udostępnienie w godzinach poza zajęciowych kandydatom komputerów do sprawdzenia swojej wiedzy, czy przygotowania zadanych tematów na zajęcia. Taką bowiem rolę spełniają komputery w biurze. Korzystanie z biur w wypadku skarżącego jest to forma wypełniania czasu osobom, które oczekują na swoją kolej do odbycia jazdy danego dnia. Na żadnym z komputerów nie zamontowane były programy służące szkoleniu obowiązkowemu. Rozpatrując sprawę organ odwoławczy zważył co następuje. Z materiału dowodowego wynika, iż K.G. ubiegając się o wydanie zezwolenia na szkolenie kandydatów na kierowców przedstawiła wiarygodne dokumenty, z których wynikało, że spełnia warunki do wydania zezwolenia. W aktach sprawy znajdują się trzy umowy najmu lokali, w tym dwie dotyczące lokali biurowych w Ł. przy ul. A 64 i w K. przy ul. D 2 zawarte na czas nieokreślony oraz umowa z dnia 2 września 2002 r. dotycząca najmu pracowni komputerowej o pow. 72 m2 wyposażonej w 12 komputerów, które na czas trwania zajęć szkolenia kandydatów na kierowców zostały najemcy użyczone. Umowa ta zawarta została na czas określony do dnia 31 sierpnia 2003r z możliwością wcześniejszego jej rozwiązania. A więc w czasie kontroli w lutym 2004 r. K.G. nie dysponowała lokalem na szkolenia kandydatów na kierowców. Nie informowała również organu I instancji o wynajęciu lokalu o powierzchni 40 m2, o którym pełnomocnik informuje w odwołaniu. Organ odwoławczy stwierdził, że w pomieszczeniu biurowym w K. przy ul. D 2 faktycznie odbywają się szkolenia kandydatów na kierowców, ponieważ K.G. nie dysponuje żadną inną salą przeznaczoną na szkolenia. Umowa najmu pracowni komputerowej w szkole przy ul. C 53/55 w Ł. uległa rozwiązaniu z dniem 31 sierpnia 2003 r. i nie zawarto nowej umowy. W myśl przepisu art. 104 ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym - starosta cofa zezwolenie na prowadzenie szkolenia jeżeli przedsiębiorca prowadzi szkolenie w sposób niezgodny z przepisami. Przepis § 3 ust.1 pkt 1 w /w rozporządzenia stanowi, iż sala w której odbywa się szkolenie kandydatów na kierowców musi mieć co najmniej powierzchnię 25 m2 tymczasem pomieszczenie biurowe w którym odbywają się szkolenia ma powierzchnię 21 m2, wobec czego organ I instancji zasadnie cofnął K.G. zezwolenie na szkolenie kandydatów na kierowców. Powyższą decyzję K.G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie w całości. W skardze strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 104 ust. l pkt. l ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na cofnięciu zezwolenia na prowadzenie szkolenia kandydatów na kierowców, mimo że w przedmiotowym stanie faktycznym nie zaszły przesłanki konieczne do wydania takiej decyzji; art. 22 Konstytucji RP poprzez tworzenie dodatkowych pozaustawowych ograniczeń wykonywania działalności gospodarczej, art. 7, 77§ l, 80 Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie w sposób niewyczerpujący, który nie doprowadził do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W skardze powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest zasadna . Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja zaś lub postanowienie stosownie do art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ) podlega uchyleniu jeżeli sąd stwierdzi : a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania c/ inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy- co wynika z art. 7 kpa –oraz zgodnie z art. 77 § 1 kpa - muszą w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. art. 103 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 58 poz. 515 z późn. zm.) - starosta wydaje zezwolenie na prowadzenie szkolenia przedsiębiorcy, który złożył wniosek o jego wydanie i który spełnia następujące wymagania: 1) ma siedzibę lub miejsce zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej; 2) posiada warunki lokalowe, wyposażenie dydaktyczne, plac do wykonywania manewrów, gwarantujące przeprowadzenie szkolenia zgodnie z jego szczegółowymi warunkami, oraz co najmniej jeden pojazd przystosowany do nauki jazdy; 3) zatrudnia co najmniej jednego instruktora lub sam jest instruktorem; 4) nie jest podmiotem, w stosunku do którego wszczęto postępowanie likwidacyjne lub upadłościowe; 5) nie zalega z uiszczaniem podatków, opłat lub składek na ubezpieczenie społeczne; 6) nie był prawomocnie skazany za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub przestępstwo przeciwko dokumentom.( ust. 1) Wymagania określone w ust. 1 pkt. 6 dotyczą osoby fizycznej lub członków organów osoby prawnej lub nieposiadającej osobowości prawnej jednostki organizacyjnej.( ust. 2 ) Do wniosku o wydanie zezwolenia przedsiębiorca załącza: 1) dokument określający status jednostki, będącej osobą prawną lub nieposiadającą osobowości prawnej jednostką organizacyjną, albo dokument stwierdzający tożsamość osoby w przypadku osoby fizycznej; 2) zaświadczenie z Krajowego Rejestru Karnego stwierdzające niekaralność za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub przestępstwo przeciwko dokumentom; 3) dokumenty potwierdzające spełnienie pozostałych wymogów określonych w ust. 1. ( ust. 3 ). W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, iż skarżąca uzyskując zezwolenie na prowadzenie szkolenia kandydatów na kierowców spełniała wszelkie wymogi wymienione w cytowanym wyżej przepisie. Wydając decyzje o cofnięciu udzielonego zezwolenia organ I instancji wyjaśnił, iż bezsporne jest w sprawie, że szkolenia teoretyczne kandydatów na kierowców prowadzone są w pomieszczeniu biurowym w K. przy ul. D 2 . Jak wynika z materiału dowodowego okoliczność ta nie była bezsporna, bowiem skarżąca twierdziła i przedstawiła na to dowody, że w pomieszczeniu biurowym w K. przy ul. D 2 kursanci korzystali z programów komputerowych w trakcie oczekiwania na jazdy, poza godzinami szkolenia i bez udziału osoby szkolącej. Skoro zatem nie była to okoliczność bezsporna , wymagała dokładnego zbadania przez organ, czego nie dokonano. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, iż wynajmuje odpowiednią salę do szkolenia kandydatów, natomiast w pomieszczeniach biurowych kandydaci korzystają z dodatkowych form pomocy poza zajęciami. Warunkiem prowadzenia szkolenia kandydatów na kierowców w myśl § 3 ust. 1 pkt. 1 b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. Nr 150 poz.1681 z późn. zm.) w zakresie warunków lokalowych jest posiadanie co najmniej jednej sali o powierzchni nie mniejszej niż 25 m2, przeznaczonej wyłącznie do prowadzenia zajęć z nie więcej niż 20 osobami jednocześnie. Skarżąca w odwołaniu podniosła, iż posiada taką salę i szkolenia tam właśnie się odbywają. Organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy nie przeprowadził postępowania dowodowego, a odniósł się jedynie w uzasadnieniu decyzji do zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organ I instancji, oceniając podniesione w odwołaniu zarzuty skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w aktach administracyjnych znajduje się umowa najmu pracowni komputerowej, ale ważna do dnia 31 sierpnia 2003 r., a więc uznano, że w dacie przeprowadzenia kontroli skarżąca nie wynajmowała już tego lokalu. Nie zbadano, czy skarżąca zawarła nową umowę. W tym zakresie zarzut skarżącej jest słuszny. Skoro bowiem organ I instancji zarzucił, iż szkolenia odbywają się w pomieszczeniu biurowym, a nie zarzucał nieposiadania lokalu odpowiadającego wymogom określonym w cytowanych wyżej przepisach, to skarżąca ustosunkowała się jedynie do postawionych zarzutów. Organ odwoławczy uznał, iż argumenty skarżącej podniesione w odwołaniu są zupełnie niewiarygodne, bo skoro skarżącą nie stać na opłatę skarbową w wysokości 5 zł., to nie wiadomo kto i dlaczego wyposażył pomieszczenia biurowe w ławki , krzesła i zestawy komputerowe. Jest to argumentacja pozaprawna. Jak wynika z powyższego - ustawodawca w sposób precyzyjny określił warunki, które musi spełniać osoba prowadząca szkolenie kandydatów na kierowców i jedynie prowadzenie szkolenia niezgodnie z tymi przepisami - w myśl art. 104 ust. 1 pkt. 1 cytowanej ustawy prawo o ruchu drogowym - skutkuje cofnięciem uzyskanego zezwolenia. Skoro zatem organ badał, czy skarżąca w dalszym ciągu spełnia warunki wymienione w cytowanym powyżej przepisie, winien zbadać przede wszystkim czy szkolenia kandydatów na kierowców odbywają się w sali wykładowej w Ł. przy ul. C. Z przedstawionego materiału dowodowego nie wynikało, aby okoliczność ta była badana przez organ I instancji. Dopiero podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu odwoławczego wyjaśniła, iż protokół z kontroli z dnia 3 lutego 2004 r., sporządzony został przez pracowników organu I instancji , którzy nie zostali dopuszczeni do kontroli sali wykładowej , gdyż jak stwierdzono w protokole " sala była nieosiągalna z powodu ferii ". Podkreślić należy , iż z protokółu tego nie wynika fakt, że kontroli miało być poddane pomieszczenie przy ul. C, gdyż zapisy w tym protokole odnoszą się do pomieszczeń biura, nie wiadomo też w jakich godzinach dokonano kontroli, nie wiadomo, czy skarżąca była o tej kontroli poinformowana. Z umowy najmu tego pomieszczenia wynika natomiast, że tylko najemca otrzymał identyfikator, na podstawie którego pobierać może z portierni klucze od wynajmowanej sali. Jest zatem zrozumiałe, że kontrola tego pomieszczenia nie mogła być dokonana poza godzinami szkoleń bez obecności skarżącej. Z daty – 11 luty 2004 r – w której skarżąca podpisała protokół wynika, iż nie brała udziału w kontroli tego pomieszczenia, nie mogła go zatem udostępnić kontrolującym. Przyjąć zatem należy, że okoliczność niespełnienia przez skarżącą przesłanki posiadania lokalu o powierzchni nie mniejszej niż 25 m2 przeznaczonego wyłącznie do prowadzenia zajęć z nie więcej niż 20 osobami jednocześnie nie została wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca przedstawiła szereg dowodów na to, iż osoby które zastała kontrola w pomieszczeniach biura były już po szkoleniach teoretycznych, a także dowód w postaci umowy najmu sali komputerowej w Ł. przy ul. C zawartej na okres od 1 września 2003 r do 31 sierpnia 2004 r. i wyjaśniła, iż z uwagi na to, że pomieszczenie to wynajmuje od szkoły, umowy zawierane są na rok szkolny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi i o przeprowadzenie postępowania dowodowego przez Sąd w zakresie ustalenia okoliczności korzystania z wynajmowanej przez skarżącą sali przy ul. C. Sąd oddalił ten wniosek. Zgodnie bowiem art. 106 § 3 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd może z urzędu , lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sądzie. Dowodów z których Samorządowe Kolegium Odwoławcze pragnęło wysnuć odpowiednie wnioski akta administracyjne nie zawierały. Zobowiązanie strony skarżącej do ich dostarczenia spowodowałoby nadmierne przedłużenie postępowania w Sądzie zwłaszcza, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastrzegło, że po doręczeniu przez stronę skarżącą tych dowodów zgłosi ewentualnie nowe wnioski dowodowe. W tej sytuacji postępowanie dowodowe dotyczące spełnienia lub niespełnienia przez skarżącą warunków koniecznych do szkolenia kandydatów na kierowców wynikających z obowiązujących przepisów przeprowadzone zostałoby w Sądzie. Jak wyżej wskazano - obowiązek przeprowadzenia takiego postępowania ciąży na organie administracyjnym zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa, Sąd natomiast bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji. Ponadto podnieść należy, iż organy obu instancji naruszyły w toku postępowania art. 10 kpa, gdyż z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżącej przed wydaniem decyzji umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Mając na uwadze treść art. 152 cyt. ustawy Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.