III SA/Łd 724/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie Sędzia WS Monika Krzyżaniak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. sprawy ze skargi S. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania S. J. złożonego w dniu 24 czerwca 2014 r. w związku z pismem Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Ł., wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. poinformował Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Wydział Emerytur i Rent w Ł. przy ul. Ł. o tym, że w związku z uzyskaną z ZUS informacją o przyznaniu S. J. renty od 1 grudnia 2011 r. powstała nadpłata zasiłku wypłaconego przez Urząd Pracy w Ł.. Wysokość nadpłaty wynosi 5 215 zł (brutto) za okres od 11 stycznia 2012 r. do 27 grudnia 2013 r. Powyższe pismo zostało jednocześnie przesłane do wiadomości S. J.. W dniu 24 czerwca 2014 r. S. J. złożył odwołanie od pisma z dnia [...] r. Wojewoda [...] stwierdził, że pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. nie rozstrzygnął żadnej kwestii określonej w art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a jedynie poinformował Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Wydział Emerytur i Rent, że w związku z uzyskaną z ZUS informacją o przyznaniu S. J. renty od 1 grudnia 2011 r. powstała nadpłata zasiłku wypłaconego przez Urząd Pracy w Ł. w wysokości 5 215 zł (brutto) za okres od 11 stycznia 2012 r. do 27 grudnia 2013 r. Powyższe pismo nie rozstrzyga o istocie sprawy, zatem nie może zostać uznane za decyzję administracyjną. Nie jest przy tym skierowane do S. J., przesłane zostało jedynie do jego wiadomości. Wojewoda [...] stwierdził więc, że wniesione w dniu 24 czerwca 2014 r. odwołanie od pisma Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. jest niedopuszczalne. W tej sytuacji zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. W skardze na powyższe postanowienie S. J. wniósł o jego "unieważnienie", zwrot nienależnie pobranych pieniędzy przez Urząd Pracy od ZUS, II Oddział w Ł. na jego konto bankowe oraz zadośćuczynienie w kwocie 400 zł. Zdaniem skarżącego pismo z dnia 28 maja 2014r. winno mieć formę decyzji, zaś Wojewoda [...] winien nakazać organowi pierwszej instancji wydanie takiego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270) – dalej p.p.s.a.,) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. wydane w przedmiocie niedopuszczalności odwołania S. J. od pisma z dnia [...] r. Prezydenta Miasta Ł., z upoważnienia którego zostało podpisane przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Ł.. Badając legalność zaskarżonego postanowienia sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewody [...] stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz. U. z 2013, poz. 267) - dalej K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wskazać należy, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu jest zobowiązany do dokonania tzw. wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia. Kontrola ta polega na sprawdzeniu czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Wojewoda [...] dokonując wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia uznał, że odwołanie skarżącego jest niedopuszczalne. Kluczową więc kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy od pisma Prezydenta Miasta Ł., podpisanego z jego upoważnienia przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Ł., skierowanego do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Wydział Emerytur i Rent w Ł., informującego o powstaniu nadpłaty zasiłku wypłaconego przez Powiatowy Urząd Pracy w Ł. oraz o wysokości tej nadpłaty w związku z uzyskaniem przez S. J. renty od dnia 1 grudnia 2011 r. - przysługuje odwołanie. W tym miejscu przypomnieć należy, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, 11 wydanie, Warszawa 2011, str. 502). Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższego wynika, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie zatem jest niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, a zatem gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi np. czynność materialno – techniczną, czynność cywilną (patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 583). W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy bada zatem, czy czynność organu administracji publicznej, od której zostało wniesione odwołanie, jest decyzją administracyjną. Kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnych jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, posiadające minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, wystarczające do tego, ażeby zaliczyć akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym. Przy kwalifikowaniu więc czynności organu administracji publicznej należy brać pod uwagę przedmiot (władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o indywidualnych prawach lub obowiązkach) oraz formę rozstrzygnięcia, mając na względzie spełnienie przesłanek konstytucyjnych zapewniających istnienie decyzji w obrocie prawnym (patrz: glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, sygn. akt SA/Gd 746/92/S, OSP 1993, Nr 9, poz. 178). W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł odwołanie od pisma informującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych o powstałej nadpłacie zasiłku wypłaconego skarżącemu przez Urząd Pracy w Ł.. Wskazać więc należy, że zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.) - dalej u.p.z. w przypadku przyznania bezrobotnemu lub osobie, o której mowa w art. 43, prawa do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, renty szkoleniowej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę za okres, za który pobierali zasiłek, stypendium, dodatek aktywizacyjny albo inne świadczenie pieniężne z tytułu pozostawania bez pracy, pobrane z tego tytułu kwoty w wysokości uwzględniającej zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych i składkę na ubezpieczenie zdrowotne zalicza się na poczet przyznanego przez organ rentowy świadczenia. Kwoty te traktuje się jak świadczenia wypłacane w kwocie zaliczkowej w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Kwota zaliczona na poczet przyznanego świadczenia nie może być wyższa niż ustalona za poszczególne miesiące okresu, o którym mowa w ust. 1, kwota emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, renty szkoleniowej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub renty rodzinnej (art. 78 ust. 2 ustawy). Natomiast w myśl art. 78 ust. 3 ustawy organ rentowy przekazuje kwotę zaliczoną na poczet przyznanego świadczenia, o której mowa w ust. 1, na rachunek bankowy Funduszu Pracy powiatowego urzędu pracy, który wypłacił zasiłek, stypendium, dodatek aktywizacyjny albo inne świadczenie pieniężne z tytułu pozostawania bez pracy. Mając na uwadze powyższe regulacje wyjaśnić należy, że decyzja o przyznaniu świadczenia z ubezpieczeń społecznych jest podejmowana przez organ rentowy po przeprowadzeniu stosownego postępowania wymagającego pewnego czasu. Może się zatem zdarzyć, że do czasu jej podjęcia były wypłacane zasiłki dla bezrobotnych, stypendia, dodatki aktywizacyjne i inne świadczenia pieniężne z tytułu pozostawania bez pracy. Jeśli za ten okres zostało przyznane bezrobotnemu lub poszukującemu pracy prawo do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, renty szkoleniowej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, to otrzymane świadczenia (w kwocie brutto) z tytułu bezrobocia i pozostawania bez pracy są zaliczane na poczet świadczenia przyznanego przez organ rentowy i traktowane jak świadczenia wypłacane w kwocie zaliczkowej w rozumieniu art. 120 u.e.r. Oznacza to, że organ rentowy powinien wypłacić owe świadczenia pomniejszone o kwotę wypłaconego zasiłku lub innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy. O ile to nie zostanie dokonane, kwoty te stanowią świadczenia nienależne, podlegające obowiązkowi zwrotu, zgodnie z art. 76 ust. 1 u.p.z. Jeżeli jednak organ rentowy zakwalifikował je jako kwoty zaliczkowe, wtedy powstaje kwestia wzajemnych rozliczeń między tym organem a Funduszem Pracy. Kwota zaliczona w poczet przyznanego świadczenia ubezpieczeniowego powinna być przekazana na rachunek bankowy Funduszu Pracy PUP, który wypłacił zasiłek dla bezrobotnych lub inne wskazane w przepisie świadczenie. Warto podkreślić, że kwota uznana jako zaliczkowa nie może być wyższa niż ustalona za poszczególne miesiące okresu pobierania świadczeń z Funduszu Pracy kwota emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, renty szkoleniowej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub renty rodzinnej (patrz: Zbigniew Góral, Komentarz do art. 78 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, LEX 2011). Z powyższego nie wynika, że przekazanie organowi rentowemu informacji o otrzymanych świadczeniach z tytułu bezrobocia i pozostawania bez pracy oraz wysokości tych świadczeń następuje w formie decyzji administracyjnej. Pismo informujące organu nie jest bowiem aktem organu administracji publicznej władczo i jednostronnie rozstrzygającym o prawach strony, a zatem nie jest decyzją administracyjną. W ocenie sądu, Wojewoda [...] dokonał zatem prawidłowej oceny, że pismo z dnia 28 maja 2014 r., od którego skarżący wniósł odwołanie, nie jest decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie. Organ odwoławczy był więc zobowiązany do podjęcia czynności postępowania wstępnego oraz do zakończenia tego postępowania, w związku z wynikiem negatywnym, w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 K.p.a. W tym miejscu podkreślić również należy, że stosownie do treści art. 78 ust. 4 u.p.z. (zmieniony przez art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz.U.2007.176.1243) zmieniającej nin. ustawę z dniem 26 października 2007 r.) w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, renty szkoleniowej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę na okres, w którym był bezrobotny, pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje za okres, za który przyznano emeryturę, świadczenie przedemerytalne, rentę z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, rentę szkoleniową, rentę socjalną, zasiłek macierzyński, zasiłek w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub rentę rodzinną w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przewiduje więc dwie formy pozbawienia bezrobotnego statusu osoby bezrobotnej w drodze decyzji administracyjnej. Pierwszą z nich jest pozbawienie statusu bez określania daty końcowej, zaś drugą jest pozbawienie statusu osoby bezrobotnej ze wskazaniem takiej daty przewidziane w art. 78 ust. 4 ustawy. Aby ponownie uzyskać status osoby bezrobotnej w pierwszym z tych przypadków niezbędna jest ponowna rejestracja w urzędzie pracy. Natomiast w przypadku pozbawienia statusu bezrobotnego z określeniem daty końcowej status bezrobotnego niejako odżywa, bez konieczności kolejnej rejestracji (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 492/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 405/13), Istotą rozwiązania przyjętego w art. 78 ust. 4 ustawy jest umożliwienie bezrobotnemu przywrócenia przysługującego mu statusu bez konieczności ponownej rejestracji w przypadku przyznania mu na okres oznaczony, z mocą wsteczną, świadczeń wykluczających status osoby bezrobotnej gwarantujących uprawnienia z zakresu zabezpieczenia społecznego. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy decyzja o przyznaniu świadczenia wykluczającego posiadanie statusu osoby bezrobotnej została wydana po upływie okresu na który świadczenie przyznano (z mocą wsteczną w całości). Przepis art. 78 ust. 4 ustawy gwarantuje bowiem zachowanie ciągłości uprawnień z ubezpieczenia społecznego w stosunku do osób, które uzyskały czasowe świadczenie z tytułu wykluczającego możliwość korzystania ze statusu osoby bezrobotnej. Przyznanie bezrobotnemu zasiłku stałego lub innego świadczenia związanego ze stwierdzeniem jego niezdolności do pracy na okres oznaczony powinno skutkować pozbawieniem statusu osoby bezrobotnej na okres, na który przyznano ten zasiłek lub inne świadczenie. W tym zakresie organ wydaje decyzję administracyjną. Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby skarżącemu została wydana decyzja w trybie art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Taką decyzją nie jest też pismo Prezydenta Miasta Ł., podpisane z jego upoważnienia przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Ł., z dnia [...] r., od którego skarżący wniósł odwołanie. Natomiast z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie m.in. przyznania skarżącemu statusu osoby bezrobotnej od dnia 10 czerwca 2013 r. oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnego od dnia 18 czerwca 2013 r. We wznowionym postępowaniu organ wydał w dniu [...] r. decyzję, od której skarżący wniósł odwołanie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. oraz poprzedzające je postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. ponownie wznowił z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. postępowanie w sprawie m.in. przyznania skarżącemu statusu osoby bezrobotnej od dnia 10 czerwca 2013 r. oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnego od dnia 18 czerwca 2013 r., a następnie wydał na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzję z dnia [...]r. Od powyższej decyzji przysługuje stronie odwołanie do Wojewody [...]. Resumując, stwierdzić należy, że od pisma Prezydenta Miasta Ł., podpisanego z jego upoważnienia przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Ł., z dnia [...] r. nie przysługiwało skarżącemu prawo wniesienia odwołania do Wojewody [...]. Wobec powyższego, sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę. e.o.