III SA/Łd 725/19

Dnia 23 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Radomsku na uchwałę Rady Gminy Kodrąb z dnia 30 grudnia 2010 roku nr III/11/10 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego w Kodrębie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. III SA/Łd 725/19 UZASADNIENIE W dniu 8 lipca 2019 r. Prokurator Rejonowy w Radomsku działając na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: p.p.s.a. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Kodrąb z dnia 30 grudnia 2010 r. , nr III/11/10 podjętą w sprawie powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Kodrębie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2019r. poz. 506) – dalej: u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz.,U. z 2017 r. poz. 1523) w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezzasadne zaniechanie publikacji podjętej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Kodrębie wnosiła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na przygotowywanie pod obrady Rady projektu uchwały zmieniającej uchwałę Rady Gminy w Kodrąbie z dnia 30 grudnia 2010 r., nr III/11/10 w sprawie powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Kodrębie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a także trwające prace nad nową uchwałą regulującą tą kwestie, jako aktu prawa miejscowego. Jednocześnie, Gmina zamiennie wniosła o oddalenie skargi, wskazując, iż brak publikacji zaskarżonej uchwały wynikał ze wskazań organu nadzoru – Wojewody Łódzkiego, który w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia 13 grudnia 2010 r., odwołując się do treści art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.Dz.U. 2010 r. Nr 17 poz. 95), zakwestionował wymóg publikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Kserokopia powyższego zawiadomienia została doręczona do złożonej do akt odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.)- dalej: p.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zasadne jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506)- dalej: u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddana została uchwała Rady Gminy w Kodrębie z dnia 30 grudnia 2010 r., nr III/11/10 podjęta w sprawie powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Kodrębie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta podjęta została na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 21 listopada 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie(tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 1390). Wskazując na konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały strona skarżąca – Prokurator Rejonowy w Radomsku wskazuje na zaniechanie publikacji uchwały, jako aktu prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. W odpowiedzi na powyższe zarzuty organ administracji – Rada Gminy w Kodrębie, nie kwestionując zasadności stanowiska, co do konieczności publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wnosi o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na podjęte prace nad nową uchwałą w tym przedmiocie, ewentualnie o oddalenie skargi, wskazując, iż brak publikacji wynikał ze stanowiska organu nadzoru, wyrażonego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia 13 grudnia 2010 r. Przechodząc do oceny zasadności skargi Sąd wskazuje na wstępie, iż będąca przedmiotem skargi uchwała wykazuje cechy aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, iż do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r. , III SA/Kr 762/19; www.cbis.nsa.gov.pl). Niewątpliwie uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto charakter powszechny na terenie gminy i wywoływać określone skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. II SA/Ol 60/19; www.cbois.nsa.gov.pl). Dalej wskazać należy, iż warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12; www.cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie jest bezsporne, iż wbrew powyżej wywiedzionemu obowiązkowi zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, a co więcej, jak wynika z treści § 4 uchwały, w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami stwierdzono, iż "uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia". Tym samym niewykonanie przez Radę Gminy w Kodrębie obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze, niezależnie od przyczyn tego zaniechania ( w tym w konsekwencji błędnej oceny charakteru uchwały dokonanej przez organ nadzoru), stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 u.s.g., jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest zatem w całości nieważna. Sąd nie uwzględnił wniosku Rady Gminy o umorzenie postępowania z uwagi na przygotowanie pod obrady Rady projektu uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę, a także podjęcie prac nad nową uchwałą. W ocenie Sądu podjęcie przez Radę działań w powyższym zakresie, a nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przez Radę przed wydaniem wyroku nie skutkowałoby umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z 14 lutego 1994 r., sygn. akt: K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, a więc w zakresie kompetencji przypisanych organowi, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. (tak też w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2017 r., I OSK 1055/17). W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a Rada Gminy nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem, co oznacza, że uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt: II OSK 1046/07), a postępowania nie można uznać za bezprzedmiotowe. Należy zgodzić się także ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt: I OSK 1922/11, że właściwym trybem eliminacji aktu prawa miejscowego, którego publikacji zaniechano, jest stwierdzenie jego nieważności. Brak publikacji aktu w Dzienniku Urzędowym nie wyklucza, że akt ten był w praktyce stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie uchwały przez Radę Gminy. Odmienne stanowisko, zgodnie z którym brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego powoduje, że akt taki nie może wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2018 r., II OSK 2069/16) nie może być w realiach rozpoznawanej obecnie sprawy uznane za prawidłowe. Mając na uwadze zasadność wniesionej skargi, jaki i z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie brak jest ustawowych przesłanek do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 54 § 3 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ab/