III SA/Łd 738/25

Dnia 30 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędzia WSA Ewa Alberciak, Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi T. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2025 roku nr 52/2025 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wyrównania uposażenia zasadniczego za okres od 1 stycznia do 10 lutego 2023 roku 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Łodzi z dnia 24 czerwca 2025 roku nr 20/2025; 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi na rzecz skarżącego T. B. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 738/25 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga T. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z 25 sierpnia 2025 r. (nr 52/2025) w zakresie w jakim utrzymuje w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Łodzi z 24 czerwca 2025 r. (nr 20/2025) o odmowie przyznania prawa do wyrównania uposażenia zasadniczego za okres od 1 stycznia 2023 r. do 10 lutego 2023 roku. Z akt sprawy wynika, że skarżący T. B. pełnił służbę w Komendzie Miejskiej Policji w Łodzi od 29 sierpnia 2005 r. do 10 lutego 2023 r., kiedy to odszedł ze służby i przeszedł na zaopatrzenie emerytalne. Na dzień odejścia strony ze służby podstawą ustalenia uposażenia zasadniczego oraz dodatku z tytułu wysługi lat, jako składników uposażenia zależnych od wysokości kwoty bazowej, była kwota 1.614,69 złotych - tj. wysokość kwoty bazowej obowiązującej dla funkcjonariuszy i żołnierzy w 2022 r. Wobec podwyższenia kwoty bazowej w 2023 r. w stosunku do jej wysokości z 2022 r. tj. z kwoty 1.614,69 złotych do kwoty 1.740,64 złotych skarżący pismem z 27 maja 2025 r. zatytułowanym "wezwane do zapłaty" wystąpił, w związku z zastosowaniem wobec niego art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r., poz. 2666 ze zm.) [dalej: ustawa okołobudżetowa] i tym samym pozbawieniem go, w związku z odejściem ze służby przed 1 marca 2023 r., waloryzacji kwoty bazowej za okres pozostawania w służbie w 2023 r., do Komendanta Wojewódzkiej Policji w Łodzi, o zapłatę należnej waloryzacji kwoty bazowej za okres pełnionej służby w 2023 r. (uposażenie zasadnicze dodatek za wysługę lat) z ustawowymi odsetkami. W wezwaniu wskazał, że przepis art. 41 ust. 1-3 ustawy okołobudżetowej w zakresie w jakim różnicuje sytuację prawną funkcjonariuszy odchodzących ze służby do końca lutego 2023 r. wobec funkcjonariuszy tych samych formacji mundurowych pozostających w służbie po 1 marca 2023 r. dyskryminując tych pierwszych, w oczywisty sposób narusza fundamentalne zasady konstytucyjne wyrażone w art. 2 i art. 32 oraz art. 60 Konstytucji RP, tj. zasadę zaufania obywatela do państwa, zasadę równości obywateli wobec prawa, a także równego dostępu do służby publicznej. Wezwanie do zapłaty nie zawierało żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ nie wystąpił do skarżącego bezpośrednio o ewentualne sprecyzowanie żądania zawartego w wezwaniu. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi przekazał sprawę do rozpoznania Komendantowi Miejskiemu Policji w Łodzi, który decyzją z 24 czerwca 2025 r. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za miesiąc styczeń i luty 2023 r. powołując się na art. 100 i 101 ustawy z 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tj.: Dz.U. z 2025 r., poz. 636) [dalej: ustawa o Policji], § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.) w zw. z art. 41 ustawy okołobudżetowej oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek skarżącego nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Skarżący, w ustawowym terminie, złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi odwołanie, w którym zarzucił, że decyzja narusza: 1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegający na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, 2. art. 80 i art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, przejawiający się w wydaniu wskazanej decyzji z pominięciem stanowiska zawartego w wezwaniu do zapłaty z 27 maja 2025 roku, a dotyczącym niekonstytucyjności z powodu dyskryminacji - art. 41 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, 3. art. 8 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, przy jednoczesnym zastosowaniu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, podczas gdy art. 41 ustawy okołobudżetowej jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie w/w decyzji, przeliczenie i dobrowolne wypłacenie wyrównania uposażenia uwzględniającego wszystkie podwyżki, którymi nie został objęty za miesiące: styczeń i luty 2023 r., w tym wszystkich składowych zobowiązań finansowych przysługujących przy przejściu na emeryturę wraz z zaległymi odsetkami ustawowymi. Zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie i postępowanie w tym zakresie umorzył, a jednocześnie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia za okres styczeń-luty 2023 r., podzielając, co do zasady, argumentację przemawiającą za brakiem podstaw do wypłaty należności. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy prawa: art. 99 ust. 3 ustawy o Policji; art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z 15 grudnia 2022 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 256), w brzmieniu: zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1.740,64 zł; art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy okołobudżetowej, zgodnie z którym: ust. 1: Kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r.; - ust. 2: Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 270); 4. art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 270), w brzmieniu: zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1658) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1.614,69 zł. W związku z powyższym organ stwierdził, że problematykę związaną z uprawnieniem funkcjonariusza Policji do wypłaty podwyżek wprowadzonych w 2023 roku reguluje ustawa budżetowa na rok 2023 oraz ustawy okołobudżetowej. Powyższe przepisy wprowadzają nową kwotę bazową w wysokości 1.740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, która obowiązuje do obliczenia ich uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Jednocześnie od 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. do obliczenia uposażeń w mocy stosuje się kwotę bazową w wysokości 1.614,69 zł ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022. Zdaniem organu brzmienie powołanych przepisów oraz czas wejścia w życie ustaw, nie pozostawia wątpliwości co do wysokości uposażenia przysługującego policjantom za styczeń 2023 roku i luty 2023 roku. Uposażenie strony wypłacone za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. zostało naliczone oraz wypłacone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także w terminie określonym i zgodnym z ustawą o Policji. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi podzielił także stanowisko organu pierwszej instancji co do odmowy stronie wyrównania oraz wypłaty świadczeń pieniężnych należnych w związku ze zwolnieniem ze służby, bowiem ich wysokość zależy od uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku, które to uposażenie nie uległo waloryzacji ani wyrównaniu. Organ podkreślił, że dokonywanie wydatkowania środków publicznych wymaga istnienia podstawy prawnej w tej mierze. Ustawodawca nie przewidział jakiegokolwiek rozwiązania prawnego do wypłaty wyrównania dla funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r. Brak takiej regulacji uniemożliwia organowi dokonywanie naliczeń, a następnie wyrównywania uposażeń i innych świadczeń pieniężnych będących pochodną uposażenia. Odnosząc się do żądania strony dotyczącego przekazania do Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji informacji o wysokości ostatniego wynagrodzenia stanowiącego podstawę do wyliczenia wymiaru emerytury, wskazał, że mając na uwadze, iż uposażenie stanowiące podstawę do wyliczenia wymiaru emerytury nie uległo zmianie, organ pierwszej instancji słusznie odmówił przekazania do Zakładu Emerytalno-Rentowego żądanych wyliczeń. Przechodząc do kwestii żądania wypłaty odsetek za opóźnienie organ podniósł, że ustawa o Policji nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę do żądania wypłaty ustawowych odsetek od niewypłaconego w terminie uposażenia. Brak natomiast przepisu na gruncie ustawy o Policji, jak również w Kodeksie postępowania administracyjnego, który mógłby stanowić podstawę do orzekania w tej kwestii powoduje, ze żądanie dotyczące wypłaty odsetek nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Rozpoznanie sprawy o odsetki od uposażenia (również w przypadku jego przyznania) nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, wydanej przez organy administracji publicznej, natomiast dochodzenie omawianych roszczeń możliwe jest na drodze cywilnoprawnej (uchwała NSA z 5 marca 2001 r., OPS 17/00). Po analizie sprawy Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi dostrzegł konieczność uchylenia przedmiotowej decyzji w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie i umorzenia w tym zakresie postępowania z uwagi na fakt, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję w tej części bez podstawy prawnej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ wskazał, co następuje: Ad 1. Zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. polegający na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz nierozpoznaniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zebranego w sprawie uznać należy za bezzasadny. Organ przeanalizował stan faktyczny i orzekł na jego podstawie oraz z zastosowaniem przepisów obowiązujących. Przeciwne działanie organu byłoby sprzeczne z zasadą poszanowania prawa. Ad 2. Zarzut naruszenia art. 8 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, przejawiającej się w wydaniu zaskarżonej decyzji z pominięciem zarzutu o niekonstytucyjności z powodu dyskryminacji art. 41 ustawy okołobudżetowej uznać należy za bezzasadny, bowiem jak wskazano powyżej, organ przeanalizował stan faktyczny i orzekł na jego podstawie. Strona nie przedstawiła żadnej przesłanki, która nakazywałaby wyrównania uposażenia zgodnie z reprezentowanym żądaniem i oparta była na obowiązujących przepisach prawa. Ad 3. Zarzut naruszenia art. 8 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, przy jednoczesnym zastosowaniu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej, podczas gdy art. 41 ustawy z 1 grudnia 2022 roku o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP, uznać należy za niezasadny. Szczególna moc ustawy zasadniczej powoduje, że akty normatywne niezgodne z ustawą zasadniczą powinny być usunięte z systemu prawa w oparciu o regułę lex superior degorat legi inferiori. Jak wskazano powyżej, organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy działają w oparciu o funkcjonujące przepisy, tj. takie, które obowiązywały w momencie ich stosowania oraz nie zostały uznane za niekonstytucyjne. W skardze do tut. sądu pełnomocnik T. B. zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 104 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Łodzi z 24 czerwca 2025 r. w sytuacji kiedy skarżący nie występował z wnioskiem do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za 2023 r. i mimo to wydania decyzji merytorycznej w sprawie, 2. art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Łodzi oraz nieumorzenie postępowania w pierwszej instancji, w sytuacji braku podstaw podmiotowych do nawiązania przez organ ze skarżącym relacji materialnoprawnej dotyczącej wysokości uposażenia wobec faktu, iż nie był on w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie już od 2 lat funkcjonariuszem, 3. art. 64 § 2 k.p.a. w. zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewystąpienie do strony o sprecyzowania żądania zawartego w wezwaniu do zapłaty, o ile organ miał wątpliwości, co do jego treści, co doprowadziło do nieuprawnionego wszczęcia postępowania administracyjnego, wbrew woli strony i wydania decyzji merytorycznej przez organ, 4. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W razie nieuwzględnienie wskazanych powyżej zarzutów, z ostrożności procesowej dodatkowo strona zarzuciła naruszenie: 5. art. 41 ust. 1 -3 ustawy okołobudżetowej w zw. z art. 2 i art. 32 oraz art. 60 Konstytucji RP poprzez ich wadliwą interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zgodne z zasadą zaufania obywatela do państwa, zasadą równości obywateli wobec prawa, zakazu dyskryminacji, legalizmu i równego dostępu do służby publicznej jest zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy odchodzących ze służby do końca lutego 2023 r. wobec funkcjonariuszy tych samych formacji mundurowych pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., mimo iż w okresie styczeń-luty 2023 r. znajdowali się oni w tożsamej sytuacji faktyczno-prawnej, skutkującą pozbawieniem tych pierwszych prawa do waloryzacji uposażenia za okres w którym pozostawali w służbie w 2023 r. w sytuacji wypłaty rekompensaty za ten sam okres funkcjonariuszom pozostającym w służbie po 1 marca 2023 r. Wobec postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik strony wyjaśnił, że zarzuty odnośnie zaskarżonej decyzji są dwojakiego rodzaju, a mianowicie zarzuty najdalej idące dotyczące generalnie dopuszczalności rozpoznania żądania strony zawartego w wezwaniu do zapłaty dotyczącego wyrównania uposażenia w związku z podwyższeniem kwoty bazowej oraz mnożnika w drodze postępowania administracyjnego, w przypadku osoby niebędącej już w stosunku administracyjnoprawnym z organem w dacie skierowania żądania oraz zarzuty podnoszone z ostrożności procesowej, na wypadek niepodzielenia przez sąd tych pierwszych, związane z niewypłaceniem skarżącemu dochodzonych należności. Odnosząc się w pierwszej kolejności do naruszenia przez organ art. 61 § 1 i 3 k.p.a. skarżący zauważył, iż organ wadliwie zakwalifikował, żądanie skarżącego zawarte w wezwaniu do zapłaty jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego albowiem jak wynika z jego wykładni językowej opierającej się na potocznym rozumieniu słów i zwrotów nie było żądaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Kolejną kwestią istotną do rozważenia w kontekście zarzutu naruszenia z kolei przepisu art. 61a § 1 k.p.a. jest to, czy dopuszczalne było w ogóle załatwienie przez organ sprawy objętej żądaniem skarżącego w ramach postępowania administracyjnego mając na względzie, że skarżący dochodził zapłaty wyrównania z tytułu uposażenia za styczeń i luty 2023 r., w sytuacji kiedy nie był już od ponad 2 lat funkcjonariuszem Policji, a zatem nie łączył go już z organem stosunek administracyjnoprawny, a prawo do uposażenia wygasło z chwilą odejścia ze służby w lutym 2023 r. Wskazał w związku z tym, że niewątpliwie stosunek służby jest stosunkiem administracyjnoprawnym, a zatem wszelkie kwestie dotyczące wypłaty uposażenia w czasie jego trwania są regulowane, materialnie, w oparciu o ustawę pragmatyczną, tj. ustawę o Policji oraz procesowe w oparciu o k.p.a. W rozumieniu art 99 ust 1 ustawy o Policji, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Ustęp 2 wskazanego przepisu stanowi zaś, że z tytułu pełnienia służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Norma ta dotyczy policjanta pełniącego służbę w Policji. Natomiast z art. 106 ust 3 ustawy o Policji wynika, że prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Zatem możliwość kształtowania przez organy Policji wynagrodzenia funkcjonariusza zakreślają ramy czasowe wskazane w art. 99 ust 1 i art 106 ust. 3 ustawy o Policji. Powyższa reguła ma także zastosowanie do dodatków do uposażenia. Stąd w sytuacji, gdy skarżący na dzień złożenia wezwania do zapłaty nie był już funkcjonariuszem Policji w służbie czynnej, to nie przysługiwało mu uprawnienie zarówno do uposażenia, jak i do dodatków do niego. Powyższa zasada działa w dwie strony, to znaczy wtedy, gdy o uposażenie lub o dodatki do uposażenia występuje policjant (były policjant) jak i wtedy, gdy w tym przedmiocie orzeka organ. Powołując się na orzecznictwo NSA pełnomocnik strony podniósł, że nie można kształtować wysokości uposażenia, w przypadku, gdy wnioskodawca nie ma prawa do uposażenia. Tylko bowiem policjantowi - funkcjonariuszowi przysługuje uposażenie. Organ zatem traci prawo do kształtowania uposażenia po utracie przez daną osobę statusy funkcjonariusza. W ocenie strony skarżącej, w niniejszej sprawie brak było nie tylko wniosku strony wszczęcie postępowania administracyjnego, ale również wszczęcie takiego postępowania przez organ, nawet w przypadku właściwego wniosku, było niedopuszczalne z uwagi na status skarżącego, który w dacie wystąpienia z wezwaniem nie był już od 2 lat funkcjonariuszem Policji, co w przypadku dochodzenia należności związanych z podwyższeniem uposażenia wykluczało załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej, albowiem ustawa o Policji - rozdział 9 dotyczy funkcjonariuszy Policji, a nie byłych funkcjonariuszy. Tym samym, wszczęcie przez organ pierwszej instancji postępowania i wydanie, w jego wyniku, merytorycznej decyzji winno skutkować, przy kontroli instancyjnej, uchyleniem decyzji pierwszej instancji i umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 41 ust 1 i 2 ustawy z budżetowej na rok 2023 w zw. z art. 2 i art. 32 oraz art. 60 Konstytucji RP i przywołując zasady waloryzacji uposażenia funkcjonariuszy i żołnierzy obowiązujących w 2023 r. strona podniosła, że na podstawie art. 9 ust. 1 pkt. 2 lit. d ustawy budżetowej na 2023 r. ustalono dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy kwotę bazową w wysokości 1.740,64 zł., co stanowiło podwyżkę jej wysokości zważywszy na obowiązująca w 2022 r. kwotę 1.614,69 zł. Ustawa budżetowa na 2023 r. weszła w życie z dniem 8 lutego 2023 r. Wyjątkowo w 2023 r., co nie było praktykowane zarówno wcześniej jak i później przy podwyższeniu kwoty bazowej, zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej zastosowane zostały do obliczenia ich uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. zastosowano kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022. Strona podkreśliła, że przepis art. 41 ust. 1-3 ustawy okołobudżetowej w zakresie w jakim różnicuje sytuację prawną funkcjonariuszy odchodzących ze służby do końca lutego 2023 r. wobec funkcjonariuszy tych samych formacji mundurowych pozostających w służbie po 1 marca 2023 r. dyskryminując tych pierwszych, w oczywisty sposób narusza fundamentalne zasady konstytucyjne wyrażone w art. 2, art. 7, art 32 oraz art 60 Konstytucji RP, tj. zasadę zaufania obywatela do państwa, zasadę równości obywateli wobec prawa, zakazu dyskryminacji, zasada legalizmu, a także równego dostępu do służby publicznej. W ocenie strony doszło do oczywistej dyskryminacji skarżącego w związku z pominięciem go jako funkcjonariusza odchodzącego na zaopatrzenie emerytalne, ale będącego w służbie jeszcze w 2023 r. wobec tych funkcjonariuszy, którzy tak jak i on będąc w służbie od 1 stycznia 2023 r., ale pozostając w niej po 1 marca 2023 r. otrzymali faktycznie, w oparciu o art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej, waloryzacje kwoty bazowej od 1 stycznia 2023 r. wobec wypłaty im rekompensaty przewidzianej w wskazanym wyżej przepisie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Motywując swoje stanowisko organ zauważył, że zasadą jest, iż wszelkie roszczenia policjanta związane z jego uposażeniem rozstrzygane są na drodze postępowania administracyjnego. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie sądów powszechnych, jak i administracyjnych. Kilkanaście spraw w przedmiocie wyrównania byłemu policjantowi uposażenia za styczeń i luty 2023 roku jest lub było rozpoznanych przed Sądem Rejonowym dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi. Na dzień składania niniejszej odpowiedzi na skargę, w sześciu sprawach Sąd stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej. Trzy sprawy w analogicznym stanie faktycznym zostały również rozpatrzone przez tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny (sprawy, w których Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wydał decyzję jako organ drugiej instancji). We wszystkich trzech sprawach strony (powodowie) kierowały pozwy do sądu powszechnego (Sądu Rejonowego w Sieradzu), a Sąd uznając się niewłaściwym w sprawie, stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i przekazał je do rozpatrzenia organowi administracji. Skargi zostały oddalone. Z rozstrzygnięcia tych spraw również wprost wynika, że właściwą do rozpoznawania wniosków o wyrównanie uposażenia policjantom za styczeń i luty 2023 roku jest procedura administracyjna. Zdaniem organu orzecznictwo sądowoadministracyjne przywołane przez skarżącego w skardze dotyczy innych stanów faktycznych. Przedmiotem tamtych postępowań było bowiem kształtowanie wysokości uposażenia, m.in. w zakresie dodatków do uposażenia, czy zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat, od której uzależnione jest prawo do uposażenia. W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienia ze zmianą kwoty bazowej, której efektem jest zmiana uposażenia, natomiast organ podwyższając uposażenie nie prowadził żadnego postępowania, nie wydawał decyzji uznaniowych, a jedynie stosował przepisy prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do policjantów, którzy zostali objęcie nową, wyższa kwotą bazową. Organ nie miał wątpliwości, iż właściwa w tym przypadku jest procedura administracyjna, nie miał więc również obowiązku wystąpienia do strony o doprecyzowanie wniosku. Na rozprawie przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym w Łodzi skarżący podtrzymał stanowisko zajęte w skardze i powoływał się na orzeczenia sądów administracyjnych zapadłe w podobnych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za przypadek rażącego naruszenia prawa uznaje się m.in. wydanie decyzji w postępowaniu inicjowanym na wniosek strony mimo braku stosownego wniosku, natomiast wydanie decyzji bez podstawy prawnej następuje m.in. w wypadku załatwienia przez organ administracji publicznej sprawy cywilnej podlegającej kognicji sądu powszechnego (por. J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 631, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII – uwagi do art. 156 k.p.a.). W rozstrzyganej sprawie doszło do obu wyżej wskazanych uchybień. Zgodnie z art. 100 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj.: Dz.U. z 2025 r., poz. 636 ze zm.) [dalej: ustawa o Policji] uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Ramy czasowe istnienia prawa do uposażenia zostały ograniczone z jednej strony dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe (art. 99 ust. 1 ustawy o Policji], z drugiej - ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby (art. 106 ust. 3 ustawy o Policji). Organy służb mundurowych (np. Policji) mogą kształtować w drodze postępowania administracyjnego prawo do uposażenia jedynie funkcjonariuszy pozostających w służbie (por. wyrok NSA z 24 września 2014 r., I OSK 1317/13). Po zwolnieniu ze służby były funkcjonariusz nie traci roszczeń z tytułu prawa do uposażenia lub innych świadczeń pieniężnych, o których mowa w rozdziale 9 ustawy o Policji, natomiast ich rozpoznanie nie następuje w ramach procedury administracyjnej, lecz sądowej przed sądami powszechnymi (por. uchwała SN z 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 1293/14, postanowienie WSA w Gliwicach z 19 października 2015 r., IV SAB/Gl 57/15, wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2021 r., IV SA/Bk 441/21, wyrok NSA z 2 września 2025 r., III OSK 1833/22). W niniejszej sprawie organy obu instancji bezpodstawnie potraktowały pismo skarżącego opatrzone datą 27 maja 2025 r. jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wyrównania uposażenia za styczeń oraz luty 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Doszło do błędnego zrozumienia intencji skarżącego mimo, że pismo to zostało zatytułowane jako "wezwanie do zapłaty", a w jego treści strona wprost wskazała, że w razie braku wypłaty w terminie 7 dni podejmie kroki celem skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego. Wobec powyższego całkowicie błędna była konstatacja organu, że skarżący żąda wszczęcia postępowania administracyjnego, zwłaszcza że nie jest on już funkcjonariuszem Policji od 10 lutego 2023 roku. W tym stanie faktycznym organom Policji zatem nie przysługuje kompetencja do kształtowania prawa skarżącego do uposażenia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego (w tym przypadku z tytułu wysługi lat) dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. Prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Niemożliwe jest zatem ustalenie wzrostu uposażenia w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażanie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia pozostaje (por. wyrok NSA z 2 września 2025 r., III OSK 1833/22). Z uwagi na to, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji wygasa wraz ze zwolnieniem ze służby, to brak podstaw prawnych, aby kwestie związane z uposażeniem i świadczeniami pochodnymi organy Policji mogły kształtować wobec byłego policjanta na drodze administracyjnoprawnej. Podkreślenia tu wymaga, iż w sprzeczności z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a. pozostają próby organów Policji zmierzające do przyjęcia domniemania, czy też samodzielnego przyznania takich kompetencji. Dla ścisłości warto tu przypomnieć, że w przepisach przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji nie ma sformułowania, że organ Policji "orzeka w drodze decyzji administracyjnej", ani też: "ustala", "określa", "rozstrzyga", czy "kształtuje" uposażenie byłego policjanta. Zdaniem Sądu jest to spójne z pozostałymi przepisami ustawy o Policji, z których wynika, że sprawy osobowe funkcjonariuszy mogą być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej wyłącznie w czasie trwania stosunku służbowego; po jego ustaniu roszczenia tracą charakter administracyjnoprawny. Prawo do uposażenia (i jego wysokość) podlega więc ukształtowaniu w drodze decyzji administracyjnej organów Policji tylko w okresie od powstania prawa do uposażenia, czyli od dnia mianowania policjanta na stanowisko służbowe (art. 99 ust. 1 ustawy o Policji), do dnia wygaśnięcia prawa do uposażenia, czyli do ostatniego dnia miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa (art. 106 ust. 3 ustawy o Policji). Po zwolnieniu ze służby brak jest drogi administracyjnej dochodzenia roszczeń o wyrównanie uposażenia. Skoro tak, sprawy te podlegają kognicji sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP). Już powyższa argumentacja jest wystarczająca do umotywowania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Niemniej jednak należy dodatkowo wyjaśnić, że nawet gdyby skarżący wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu Policji byłoby wydanie postanowienia o zwrocie podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak wskazano wyżej, właściwy do rozpoznania sprawy dotyczącej uposażenia byłego funkcjonariusza jest sąd powszechny, co organy obu instancji powinny były mieć na uwadze z urzędu. Należy podkreślić, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z urzędu ma wiedzę, że w podobnego rodzaju sprawach emerytowanych funkcjonariuszy Policji dotyczących odmowy przyznania prawa do zwaloryzowanego uposażenia zasadniczego wraz z odsetkami w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi zapadały orzeczenia o zasadniczo odmiennej treści. Z taką sytuacją tut. Sąd miał do czynienia w sprawie zakończonej wyrokiem z 13 maja 2025 r., III SA/Łd 166/25, którym oddalono skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi o odmowie przyznania byłemu policjantowi podwyżki uposażenia za styczeń 2023 r. Wobec tego, że podstawą uznania właściwości sądu administracyjnego (a wcześniej drogi administracyjnej) było prawomocne odrzucenie pozwu byłego policjanta, sąd musiał skargę rozpoznać, ale wyrok ten nie powinien być traktowany jako zasada, lecz jako przypadek, który miał uzasadnienie w realiach tamtej sprawy. Powyższe nie oznacza jednak, że ich stan faktyczny był tożsamy ze sprawą podlegającą osądowi obecnie. Ponadto Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie wiadome jest również, że aktualnie sądy powszechne uznają cywilnoprawny charakter roszczeń funkcjonariuszy (por. m.in.: postanowienia: Sądu Okręgowego w Warszawie z 30 września 2025 r., XXI Pz 101/25, z 14 października 2025 r., XXI Pz 103/25, z 19 listopada 2025 r., XIV Pz 85/25 czy z 27 listopada 2025 r., XIV Pz 96/25. Wobec stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji Sąd uznał za niecelowe rozpoznawanie pozostałych zarzutów i wniosków skargi, zwłaszcza że skutkiem niniejszego wyroku jest uznanie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie za niebyłe, a skarżący może dochodzić roszczeń dotyczących uposażenia we właściwej procedurze przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł na podstawie 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w punkcie 1 sentencji wyroku oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji. e.o.