III SA/Łd 742/17

Dnia 22 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski ( spr.), , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2017 roku sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku K.K. o umorzenie kwoty nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego za okres od 1 września 2015 r. do 30 kwietnia 2016 r., decyzją z dnia [...] nr [...] orzekł o odmowie umorzenia kwoty nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w wysokości 3892,22 zł., podlegającego zwrotowi w podwójnej wysokości co stanowi kwotę 7784,44 zł. wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości 44,79 zł., co łącznie stanowi kwotę 7829,23 zł. K.K. odwołał się od ww. decyzji wyjaśniając, że nie miał pojęcia, że osoba zameldowana nie należy do gospodarstwa domowego. Ponadto stwierdził, iż w jego ocenie spełnia warunki powierzchni użytkowej także w przypadku pozostawania w gospodarstwie domowym tylko 3 osób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ administracji publicznej drugiej instancji uzasadniając wydane orzeczenie stwierdził, że należności z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego są nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych (ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tekst. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.). Powołany przepis zawiera wyliczenie przykładowych dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Bez wątpienia należności, o których mowa w art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych należy zaliczyć do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze cywilnoprawnym. Należności te, w podwójnej wysokości nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego, mają charakter sankcji. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wszelkie sankcje administracyjne w tym kary administracyjne, których funkcją jest represja, stanowią niepodatkowe należności budżetowe (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. I FPS 2/09). Zaliczając należność do otwartego katalogu z art. 60 ustawy o finansach publicznych, należy w następnej kolejności zastosować do tej należności art. 64 ustawy, który uprawnia właściwy organ do stosowania ulg określonych w art. 55. Zasady stosowania ulg (umarzanie w całości lub w części, odraczanie spłaty lub rozkładanie na raty) przewidzianych w art. 55 określa art. 56 ustawy o finansach publicznych. Decyzje wydawane w sprawach ulg w spłacie należności mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ administracji ma możliwość wyboru jednego z dopuszczonych przez prawo rozwiązań. Przed dokonaniem wyboru musi jednak rzetelnie i wyczerpująco zbadać stan faktyczny, wysłuchać argumentów strony oraz w logiczny sposób uzasadnić, dlaczego w konkretnym przypadku zostało podjęte takie, a nie inne rozstrzygnięcie. W myśl powołanego wyżej art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym. Taka regulacja obliguje organ administracji publicznej do rozważenia zarówno jednej, jak i drugiej przesłanki. Orzekając o umorzeniu należności, organ za podstawę rozstrzygnięcia może przyjąć albo przesłankę ważnego interesu dłużnika, albo przesłankę interesu publicznego, albo obie te przesłanki łącznie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 5 maja 2016 r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie przyznania K.K. dodatków mieszkaniowych decyzjami z dnia 18 września 2015 r. i 25 lutego 2016 r. Podstawą wznowienia postępowań było uzyskanie przez organ I instancji informacji, że w dniu składania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego K.K. prowadził trzyosobowe, a nie czteroosobowe, jak wtedy deklarował, gospodarstwo domowe. Członkiem gospodarstwa domowego nie jest jego była żona Kx.K. Wyprowadziła się ona ze wspólnego lokalu na przełomie lipca i sierpnia 2015 r. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ I instancji wydał w dniu [...] decyzję o uchyleniu decyzji z dnia [...] oraz o uchyleniu decyzji z dnia [...] oraz orzekł o odmowie przyznania K.K. dodatków mieszkaniowych z uwagi na przekroczenie dopuszczalnej powierzchni normatywnej. Rozpatrując odwołanie K.K. od powyższych decyzji SKO w Ł. decyzjami z dnia 22 listopada 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżone decyzje organu I instancji. K.K. w dniu 24 marca 2017 r. wystąpił o całkowite umorzenie nałożonej kary i ponowne wnikliwe rozpatrzenie sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji w dniu [...] odmówił umorzenia kwoty 7.784,44 zł. z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego wraz z ustawowymi odsetkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że K.K. wniosek o umorzenie pobranej kwoty dodatku mieszkaniowego uzasadnił swoją ogólnie trudną sytuacją (bezrobocie, niepełnosprawność). Tym samym wskazał na przesłankę ważnego interesu dłużnika w rozumieniu art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Przesłanka ta wymagała ustalenia przez organ I instancji sytuacji majątkowej strony postępowania oraz skutków ekonomicznych, jakie wystąpią dla niej oraz jej najbliższej rodziny w wyniku zapłaty należności. Z uwagi na to, że przesłanki ważnego interesu dłużnika i interesu publicznego mają charakter równorzędny, organ I instancji w wyniku przeprowadzonego postępowania zobowiązany był do ustalenia, która z tych przesłanek przeważa i na tej podstawie miał zadecydować o zastosowaniu lub odmowie zastosowania ulgi. Musiał również mieć na uwadze to, że względy społeczne wymagają, aby zobowiązanie było realizowane, a strona nie została z tego zobowiązania pochopnie zwolniona. Organ I instancji uznał, że sytuacja finansowa K.K. oraz jego rodziny nie jest łatwa. Niskie dochody nie mogą zostać jednak uznane za wystarczającą przesłankę uzasadniającą umorzenie w całości lub części zadłużenia. Organ I instancji stwierdził, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego jest konsekwencją działań strony a umorzenie nienależnie pobranego dodatku nagradzałoby wnioskodawców, którzy pobierali świadczenia, a byli pouczeni o braku prawa do ich pobierania. Wskazał również, że zwrot nienależnie pobranych świadczeń udzielonych w ramach pomocy Państwa leży w interesie społecznym, ponieważ środki powyższe będą mogły zostać wykorzystane na cele publiczne. Zdaniem organu odwoławczego decyzja Prezydenta Miasta [...] jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i nie przekracza granic uznania administracyjnego. K.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., żądając jej zmiany. Podniósł, iż powierzchnia lokalu przyjęta do wyliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego została zawyżona. Jego prośby o ponowny pomiar lokalu pozostały bez odpowiedzi. Wniósł o dokonanie ponownego pomiaru lokalu, aby ustalić czy dodatek mieszkaniowy został pobrany nienależnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto stwierdziło, że dla rozstrzygnięcia w sprawie ulgi w spłacie nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego nie ma znaczenia wielkość lokalu zajmowanego przez członków gospodarstwa domowego skarżącego. Tym samym okoliczności, na które powołuje się skarżący pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych niż wskazane przez stronę skarżącą. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej: p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może je uchylić, stwierdzić ich nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sąd ocenia czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a sąd rozpatrując skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że dla rozstrzygnięcia w sprawie ulgi w spłacie nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego nie ma znaczenia wielkość lokalu zajmowanego przez członków gospodarstwa domowego strony skarżącej. Zarzut nieprawidłowego określenia przez organ wielkości lokalu, a tym samym niezasadności decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego, mógł zostać podniesiony w trakcie postępowań administracyjnych w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego. Postępowania w tym zakresie zostały zakończone ostatecznymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] ( nr [...] i [...]), utrzymującymi w mocy decyzje Prezydenta Miasta Ł. uchylające wcześniej wydane decyzje o przyznaniu dodatku mieszkaniowych i odmawiające przyznania tych dodatków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. prawidłowo także przyjęło, że nienależnie pobrany dodatek mieszkaniowy stanowi nieopodatkowaną należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, określoną w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( tekst. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 187 ze zm.), dalej zwanej: "u.f.p.". Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy, właściwy organ może należności, o których mowa w art. 60, na wniosek zobowiązanego: a) umarzać w całości – w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym, b) umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności – w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy korzystał ze swobody uznania administracyjnego przewidzianej art. 64 i u.p.f., co uzasadnia sformułowanie "może na wniosek zobowiązanego umarzać". Oznacza to, że organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem - w przypadku stwierdzenia przesłanki - uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art.7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Z kolei sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania co do meritum. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają bowiem organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności leży wyłącznie w kompetencjach organu. Zatem o tym, czy należności powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz właściwy w sprawie organ administracji publicznej, który - jak zaznaczono powyżej - może je umorzyć, jednak decyzja to musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Jeżeli nie ma takiego oparcia, zachodzi podstawa do uznania, że decyzja organu ma charakter dowolności. Kontrola sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. W ocenie sądu organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej analizy sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i finansowej skarżącego, naruszając tym samym przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Uzasadniając wydaną decyzję nie odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Potwierdził jedynie zasadność stanowiska organu I instancji. W ocenie Prezydenta Miasta Ł. sytuacja rodziny skarżącego nie jest łatwa, lecz niskie dochody nie są wystarczającą przesłanką umorzenia w całości lub części zadłużenia. Zwrot nienależnie pobranych świadczeń leży w interesie społecznym, bowiem środki finansowe zostaną wykorzystane na cele publiczne. Ponadto umorzenie nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego oznaczałoby uprzywilejowanie skarżącego względem tych podmiotów, które realizują swoje zobowiązania. Organ odwoławczy nie rozważył natomiast interesu zobowiązanego. W szczególności wynikających z akt sprawy okoliczności, iż jest on niezdolny do pracy ( pobiera rentę z tego tytułu) oraz korzysta z pomocy MOPS na dożywianie. Ponadto nie ocenił możliwości płatniczych strony. Skarżący w trakcie postępowania oświadczył, że wraz z nim mieszkają obecnie dwaj niepracujący synowie, z których jeden jeszcze się uczy. W aktach znajduje się także oświadczenie byłej żony skarżącego, dotyczące zamieszkiwania młodszego syna wraz z nią. Ustalenie miejsca faktycznego stałego pobytu młodszego syna umożliwi organowi analizę możliwości płatniczych strony. Jeśli syn mieszka wraz z ojcem, to dochody członków gospodarstwa domowego ( świadczenie rentowe i alimenty) przeznaczone są na zaspokojenie potrzeb 3 osób ( skarżącego i dwóch synów). Jeśli natomiast młodszy syn stale przebywa u matki, to świadczenie rentowe strony przeznaczone jest na utrzymanie tylko dwóch osób. Dopiero ustalenie powyższych okoliczności pozwoli na dokładne wyjaśnienie sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego oraz jego możliwości płatniczych, w tym realności spłaty nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę rozważy, czy w interesie publicznym leży wyłącznie zapewnienie wpływu środków do budżetu, czy też ograniczenie wydatków na zwiększoną pomoc społeczną dla strony, która już obecnie z tej pomocy zmuszona jest korzystać. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. weźmie również pod uwagę to, że w dniu 28 kwietnia 2017 r., to jest przed wydaniem zaskarżonej decyzji weszła w życie ustawa z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych ( Dz.U. z 2017 r., poz. 659) zmieniająca m.in. treść przepisów art. 56 i 64 u.f.p., określających zasady umarzania należności pieniężnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej u.f.p. do spraw dotyczących udzielenia ulg w spłacie niepodatkowych należności podatkowych, o których mowa w art. 60 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy – stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Biorą pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. D.Cz.