III SA/Łd 744/05

Dnia 5 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi Fabryki A Spółki Akcyjnej w R. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazów z zakresu inspekcji pracy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Inspektora Pracy w Ł. z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. na rzecz Fabryki A w R. Spółki Akcyjnej kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza , iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. III S.A./Łd 744/05 UZASADNIENIE W dniu 23 czerwca 2005 r., Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Ł. Oddział w P., działając na podstawie art. 9 pkt 1 i 2 w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 z późn. zm.) wydał nakaz nr [...]. W punkcie 1 i 9 przedmiotowego nakazu Inspektor Pracy zobowiązał Fabrykę A S. A. w R. do m. in. zapewnienia możliwości odpoczynku w pozycji siedzącej w pobliżu miejsca pracy, dla pracowników obsługujących maszyny i centra obróbcze w hali obróbki mechanicznej, wstawiając tam siedziska (krzesła) w ilości jedno krzesło na jednego pracownika najliczniejszej zmiany, oraz do wyposażenia w kaski ochronne wszystkich pracowników wykonujących pracę w pomieszczeniach, gdzie zainstalowano suwnice, powołując jako podstawę prawną odpowiednio § 49 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz poz. 2 tabeli nr 2 załącznika nr 2 do przytoczonego rozporządzenia. Decyzji nr [...] przedmiotowego nakazu nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższego nakazu skarżąca Fabryka A S. A. w R. w dniu 11 lipca 2005 r. wniosła odwołanie do Okręgowego Inspektora Pracy, wnosząc o jego uchylenie w części, tj. punktu 1 i 9 i rozstrzygnięcie co do istoty. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, iż zgodnie z przepisem § 49 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.j. Dz. U. z 2003r. nr. 169 poz.1650) przy wykonywaniu pracy wymagającej stale pozycji stojącej lub chodzenia należy zapewnić pracownikom możliwość odpoczynku w pobliżu miejsca pracy w pozycji siedzącej, natomiast przedmiotowy przepis nie nakłada na pracodawcę obowiązku zainstalowania siedzisk w liczbie odpowiadającej pracownikom wykonującym pracę na najliczniejszej zmianie. Chodzi o zapewnienie możliwości odpoczynku w pozycji siedzącej dla pracowników, którzy wykonują pracę w pozycji stojącej, a nie zobligowanie pracodawcy do zapewnienia takiej liczby siedzisk, jaka wynika z maksymalnej liczby pracowników, którzy mogą być obecni na danej zmianie produkcyjnej. Norma prawna § 49 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia nie nakłada na pracodawcę takiego obowiązku. Nakazuje ona zapewnienie odpoczynku w pobliżu miejsca pracy, co nie oznacza, że obliguje pracodawcę do zapewnienia siedzisk w danej hali produkcyjnej. Skarżący stwierdził, że podjął działania zmierzające do zapewnienia pracownikom zapewnienia możliwości odpoczynku w pozycji siedzącej, poprzez zainstalowanie liczby siedzisk odpowiadającej 10% obecnych na hali pracowników. W punkcie 9 przedmiotowego nakazu organ nakazał skarżącemu wyposażyć w kaski ochronne wszystkich pracowników wykonujących pracę w pomieszczeniach, gdzie zainstalowano suwnice, powołując jako podstawę prawną poz. 2 tabeli nr 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Zdaniem skarżącego przedmiotowa regulacja nakazuje stosowania środków ochrony głowy przy pracach narażających pracowników na urazy głowy, w tym w szczególności pracach w sąsiedztwie urządzeń do podnoszenia, dźwigów i podnośników, zatem na podstawie przytoczonej regulacji inspektor pracy nie może nakazać wyposażenia w kaski ochronne wszystkich pracowników wykonujących pracę w pomieszczeniach, w których zainstalowano suwnice. Skarżący uznał, iż powyższa regulacja dotyczy obowiązku noszenia hełmów ochronnych przez pracowników narażonych na urazy głowy wykonujących pracę przy urządzeniach przeznaczonych do podnoszenia oraz pracowników, którzy wykonują pracę w takiej odległości od tych urządzeń, iż stanowią one dla nich realne zagrożenie. Nakazanie zaś stosowania hełmów ochronnych dla wszystkich pracowników znajdujących się w pomieszczeniu, gdzie jest umiejscowiona suwnica nie znajduje umocowania w przepisach, jest niecelowe oraz spowodowałoby pogorszenie komfortu pracy pracowników, którzy nie są zagrożeni pracą urządzeń do podnoszenia, a musieliby nosić kaski ochronne. Skarżący zapewnił, iż chcąc zrealizować obowiązek wynikający z przytoczonej regulacji, wyposażył w kaski ochronne pracowników obsługujących bezpośrednio suwnice. Po rozpatrzeniu odwołania od nakazu z dnia [...], decyzją nr [...] wydaną w dniu [...], na podstawie art. 154 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Ł. Oddział w P. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] nr [...] i [...]. Uzasadniając powyższą decyzję organ uznał, iż odwołanie od w/w decyzji wniesiono po upływie 14 dni od dnia doręczenia nakazu, a ponadto argumenty Fabryki A S.A. w R. nie dają podstaw do uchylenia decyzji nr [...] i [...], zaś interes społeczny związany z poprawą warunków pracy nie przemawia za tym, aby uchylać obie w/w decyzje. W dniu 23 sierpnia 2005 r., Fabryka A S.A w R. wniosła do Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. odwołanie od decyzji Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Ł. Oddział w P. z dnia 11 sierpnia 2005 r. wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty. Skarżący podniósł, iż zarzut uchybienia przez niego terminu do wniesienia odwołania jest chybiony, gdyż przedmiotowa decyzja została mu doręczona w dniu 27 czerwca 2005 r., zatem termin upływał w dniu 11 lipca 2005 r. i w tym dniu strona wniosła odwołanie. Zdaniem skarżącego, nawet gdyby czynność została dokonana po terminie, to zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy powinien wydać w tym przedmiocie stosowne postanowienie, a nie przekazywać sprawę organowi I instancji. Ponadto wydana decyzja nie spełnia przesłanki z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., gdyż stwierdzenie zawarte w decyzji, że argumenty zawarte w odwołaniu nie dają podstaw do jej uchylenia nie wyczerpuje obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji. Decyzją z dnia [...] nr rej. [...] Okręgowy Inspektor Pracy w Ł. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 16 ust. l pkt. 4 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 23 sierpnia 2005 r. od decyzji z dnia [...] nr [...] w sprawie odmówienia uchylenia decyzji nr [...] i [...] nakazu z dnia [...] - uchylił decyzję w całości i utrzymał w mocy decyzję nr [...] nakazu nr rej. [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ uznał, iż argumenty zawarte w odwołaniu nie dają podstaw do uchylenia decyzji, a interes społeczny związany z poprawą warunków pracy, nie przemawia za tym, aby uchylać obie w/w decyzje. Ponadto uznał, że zarzut uchybienia terminu do wniesienia odwołania był chybiony, a argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji była zbyt lakoniczna i nie spełniała przesłanek z art. 107 § 1 § 3 k.p.a. W takiej sytuacji decyzję o nr rej. [...] zdaniem organu należało uchylić, a orzekając co do istoty sprawy wzięto pod uwagę fakt, iż pismem z dnia 21 lipca 2005 r. nr rej. L.dz. [...] Fabryka poinformowała, że punkt 9 nakazu, któremu został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, został zrealizowany. W tej sytuacji sprawę decyzji nr [...] pozostawiono bez rozpatrzenia, gdyż wykonanie decyzji spowodowało, że jakiekolwiek postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Natomiast decyzję nr [...] należało utrzymać w mocy, gdyż dotyczy ona zapewnienia możliwości odpoczynku w pozycji siedzącej, w pobliżu miejsc pracy dla pracowników obsługujących maszyny i centrum obróbcze w hali obróbki mechanicznej, wstawiając tam siedziska w ilości jedno krzesło na jednego pracownika najliczniejszej zmiany. Zdaniem organu ów stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję § 49 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650), który stanowi iż przy wykonywaniu pracy wymagającej stale pozycji stojącej lub chodzenia, należy zapewnić pracownikom możliwość odpoczynku w pobliżu miejsca pracy w pozycji siedzącej. Od powołanej decyzji Okręgowego Inspektora pracy w Ł. z dnia [...], skarżący w dniu 24 października 2005 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając w/w decyzji naruszenie art. 138 k.p.a. w związku z art. 108 k.p.a. i 130 k.p.a., § 49 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003 r., nr 169 poz.1650) i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, iż inspektor pracy w nakazie z dnia [...] punktowi 9 przedmiotowego nakazu nadał rygor natychmiastowej wykonalności co oznacza, że skarżąca Spółka musiała wykonać zalecenia wynikające z tej części przedmiotowego nakazu, nie tracąc jednak prawa do kwestionowania ich zasadności przy użyciu przysługującego środka odwoławczego. Jednak Okręgowy Inspektor Pracy pozostawił w zaskarżonej decyzji odwołanie od punktu 9 nakazu bez rozpatrzenia, z powołaniem się na fakt wykonania przez Spółkę zaleceń punktu 9 przedmiotowego nakazu jako przyczynę tego, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Skarżący zauważył, że art. 138 k.p.a. określa wyłączną kompetencję organu odwoławczego do wydawania decyzji w nim określonych. Nie jest zatem dopuszczalne jakiekolwiek zakończenie postępowania odwoławczego, które oznaczałoby rezygnację tego organu z przyznanych mu tym przepisem kompetencji. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. W doktrynie przyjęto, że redakcja art. 138 k.p.a. oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Dalsze argumenty skarżący podniósł jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy - kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji, przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 cytowanej ustawy). Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przechodząc do rozważań przede wszystkim wskazać należy, iż decyzja organu I instancji z dnia 11 sierpnia 2005 r . wydana została w oparciu o art. 154 kpa, który umożliwia uchylenie lub zmianę każdej decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej może nastąpić w każdym czasie, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem oceny w takim postępowaniu jest zatem występowanie wyłącznie przesłanek związanych z występowaniem tych dwu okoliczności. Decyzja z dnia [...] nie była ostateczna, gdyż jak wykazano w toku postępowania - odwołanie od tej decyzji strona skarżąca wniosła w terminie. Ponadto skarżący nie wnosił o wydanie decyzji w trybie art. 154 kpa, organ nie wszczął też postępowania z urzędu, potraktował odwołanie wniesione w terminie jako wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 154 - wbrew woli i bez zgody skarżącego. Wydanie decyzji z dnia [...] rażąco na rusza prawo, a to art. 129 kpa, 138 kpa i art. 154 kpa. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym uchylił decyzję organu I instancji i orzekł już merytorycznie jako organ odwoławczy w postępowaniu zwyczajnym uznając, iż odwołanie zostało wniesione w terminie. Wydanie tego rodzaju decyzji rażąco narusza prawo, a to art. 154 i 138 kpa. W tej sprawie doszło do połączenia dwóch trybów postępowania administracyjnego - nadzwyczajnego ze zwyczajnym, co jest niedopuszczalne i rażąco narusza wyżej wskazane przepisy prawa. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 11 sierpnia 2005 r. wydanej w trybie art. 154 organ odwoławczy winien był uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie. Wobec stwierdzenia nieważności tych decyzji Sąd w tej sprawie nie odnosi się do kwestii merytorycznych podnoszonych w skardze. Z uwagi na to, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja organu I instancji z dnia [...] jako decyzja nieostateczna, organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie od tej decyzji i wydać decyzję w trybie zwykłym orzekając co do całości zaskarżenia bez względu na to czy część nakazu została wykonana czy też nie. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 2, 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 tej ustawy.