III SA/Łd 749/19

Dnia 9 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 roku sprawy ze skargi Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w W. im. [...] na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy W. na rzecz Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w W. im. [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 20 marca 2019 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. A. w W. zwrócił się do Rady Miejskiej w W. o umieszczenie w porządku obrad najbliższej sesji Rady uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem z radnym W.P., będącym jednocześnie pracownikiem szkoły oraz wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Dyrektor Szkoły Podstawowej zaznaczył, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że radny W.P. jest zatrudniony w szkole na stanowisku nauczyciela wychowania fizycznego na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. W szkole pracuje obecnie siedmiu nauczycieli tego przedmiotu. W czerwcu 2019 r. naukę ukończą uczniowie z ostatniego rocznika gimnazjum – 5 oddziałów – oraz uczniowie klas ósmych – 3 oddziały. Przybędzie tylko jedna klasa czwarta. Placówka traci więc 7 oddziałów, w których poszczególne przedmioty prowadzą nauczyciele specjaliści. Nie będą też funkcjonowały 3 klasy o profilu sportowym, gdzie liczba godzin wychowania fizycznego była zwiększona o 6. W związku z powyższym ubędzie 60 godzin przedmiotu, co daje utratę 3,33 etatu nauczycielskiego. W.P. legitymuje się najniższym stażem pracy spośród wszystkich zatrudnionych osób wyżej wymienionej specjalności (10 lat). Posiada dodatkowe źródło dochodu. Nauczyciel jest jedną z trzech osób, z którą planuje się rozwiązać stosunek pracy. Wszyscy nauczyciele wychowania fizycznego mają jednakowy – najwyższy stopień awansu zawodowego oraz jednakową – wyróżniającą ocenę pracy. Uchwałą z [...] r. nr VIII/143/19, podjętą na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g., Rada Miejska w W. nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym W.P. zatrudnionym w Szkole Podstawowej Nr [...] im. A. w W. z przyczyn zawartych w uzasadnieniu (§ 1). Zobowiązała Przewodniczącego Rady Miejskiej w W. do niezwłocznego przesłania uchwały Dyrektorowi Szkoły Podstawowej Nr [...] im. A. w W. oraz doręczenia radnemu (§ 2). Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia (§ 3). W uzasadnieniu Rada Miejska w W. podniosła, że radny W.P. jest zatrudniony w Szkole Podstawowej nr [...] im. A. na stanowisku nauczyciela wychowania fizycznego na podstawie umowy o prace na czas nieokreślony. W szkole pracuje obecnie siedmiu nauczycieli tego przedmiotu. Pracodawca nie wskazał żadnych okoliczności wskazujących, że radny dokonał ciężkiego naruszenia podstawowego obowiązku pracowniczego, wynikającego z art. 52 § 1 k.p. W skardze na powyższą uchwałę Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. A. w W. wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale Dyrektor Szkoły Podstawowej zarzucił naruszenie art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez brak uzasadnienia podjęcia zaskarżonej uchwały, w sytuacji wskazania we wniosku przyczyny rozwiązania stosunku pracy, jakim jest likwidacja etatów nauczyciela wychowania fizycznego, a rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie jest związane z pełnioną przez niego funkcją radnego. W uzasadnieniu Dyrektor Szkoły Podstawowej podniósł, że zaskarżona uchwała i jej uzasadnienie w żaden sposób nie odnoszą się do faktycznych okoliczności będących przyczyną ewentualnego rozwiązania stosunku pracy. W związku z reformą szkolnictwa i likwidacją gimnazjów, zaszły zmiany organizacyjne w planie nauczania. W przyszłym roku szkolnym, wobec zmniejszenia godzin wychowania fizycznego, musi nastąpić redukcja co najmniej trzech etatów nauczycieli tego przedmiotu. Po zastosowaniu kryteriów doboru nauczycieli do rozwiązania stosunku pracy w trybie art. 20 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela W.P. został wytypowany do zwolnienia. W szkole ubędzie 60 godzin wychowania fizycznego, gdyż naukę ukończy ostatni rocznik gimnazjalistów – 5 klas, 3 klasy ósme oraz nie będą funkcjonowały 3 oddziały sportowe, gdzie liczba godzin z wychowania fizycznego była zwiększona aż do 10. Z tego powodu w roku szkolnym 2019/2020 godzin starczy na 3,5 etatu, a obecnie zatrudnionych jest 7 nauczycieli tej specjalności. Kryteria, jakie były zastosowane wobec siedmiorga pedagogów to: staż pracy, kwalifikacje zawodowe, stopień awansu, ocena pracy, dyscyplina pracy oraz posiłkowe sytuacja rodzinna i majątkowa. Wszyscy nauczyciele mają jednakowy stopień awansu zawodowego – nauczyciele dyplomowani, jednakową ocenę pracy – wyróżniającą, zgodne z wymogami, adekwatne do zajmowanego stanowiska kwalifikacje zawodowe, a także niebudzącą zastrzeżeń dyscyplinę pracy. Różni ich staż pracy, który zgodnie z ustalonymi przez orzecznictwo kryteriami doboru pracowników do rozwiązania stosunku pracy w przypadku likwidacji stanowisk pracy, stanowi jedno z pierwszoplanowych kryterium doboru. W.P. ma najniższy spośród wyżej wymienionych siedmiu nauczycieli staż pracy – 10 lat. Nie jest również jedynym z tej grupy pedagogów, dla którego nie przewiduje się zatrudnienia w Szkole Podstawowej nr [...] w W. Według art. 25 ust. 2 u.s.g. rada gminy odmawia wyrażenia zgody, tylko w przypadku, kiedy przyczyna rozwiązania stosunku pracy jest związana z pełnieniem funkcji radnego. W niniejszym przypadku taka przyczyna nie zachodzi. Skoro Rada Miejska w W. nie wyjaśniła okoliczności rozwiązania stosunku pracy, które miałyby związek z pełnieniem funkcji radnego, zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że wniosek Dyrektora Szkoły Podstawowej nie zawierał wystarczających podstaw przemawiających za wyrażeniem zgody. Uzasadnienie wniosku sprowadzało się do wskazania konieczności likwidacji etatów nauczyciela wychowania fizycznego, w związku z reformą szkolnictwa. Dyrektor Szkoły Podstawowej podał, że W.P. ma najniższy staż pracy. Rozpatrując wniosek Rada Miejska w W. uznała, że brak jest uzasadnionych okoliczności, dotyczących wyboru W. P. jako kandydata do rozwiązania stosunku pracy. Dyrektor Szkoły Podstawowej nie był obecna na sesji. Nie było również wskazania przyczyn dotyczących ewentualnego naruszenia obowiązków pracowniczych. Zdaniem radnego jego wybór do zwolnienia podyktowany był krytyką urzędującego Burmistrza podczas posiedzeń komisji i sesji Rady Miejskiej w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") obejmuje również inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 - dalej u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Na wstępie zauważyć należy, że w uchwale 7 sędziów z 24 listopada 1992 r., w sprawie sygn. akt. I PZP 55/92, OSNC 1993/7-8/116 - Sąd Najwyższy wskazał, iż wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Artykuł 25 ust. 2 (zdanie drugie) ustawy o s.t. nakazuje radzie odmówić wówczas zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Wskazać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 3133/13, LEX nr 1519369 stwierdził, że skoro celem regulacji art. 25 ust. 2 u.s.g. jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania" się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tak, więc w każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę. Powyższe prowadzi do wniosku, że powinno się wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego - pracownika. Dlatego też bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Innymi słowy przyjmuje się, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2016 r., w sprawie II OSK 847/16, dostępny w CBOSiA). Ponadto podkreślić należy, że uchwała rady o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie rozstrzyga o tym, że radny ma być zwolniony, a jedynie usuwa przeszkodę rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę, w razie wypowiedzenia umowy o pracę i ewentualnego sporu co do zasadności tej decyzji, rozstrzygnięcie sporu będzie należało do właściwości sądu pracy. Jednocześnie zauważyć należy, że w wyroku z 7 czerwca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 923/18 (dostępny w CBOSiA) stwierdził, że art. 25 ust. 2 u.s.g. powinien być wykładany w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, oraz że związku z tym rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, w jakim jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 25 ust. 2 u.s.g., w którym stanowi się po pierwsze, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem, a po drugie, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, nie należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji opisanej w zdaniu drugim tego przepisu rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych przypadkach jest to pozostawione jej uznaniu. Powyższe prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 u.s.g. należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Taka wykładnia uwzględnia też to, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym, nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego. Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze przyjmowaną w orzecznictwie SN i NSA wykładnię art. 25 ust. 2 u.s.g., która przeszła ewolucję od stanowiska, które sprowadzało się do tego, że wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (tak w uzasadnieniu wyżej już przywołanej uchwały SN z 24 listopada 1992 r., w sprawie sygn. akt. I PZP 55/92) do ostatnio przyjmowanego sposobu wykładni, w którym podnosi się, że jeżeli podstawą odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Przechodząc w tym miejscu na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Rada nie wykazała, że rozwiązanie stosunku pracy radnego nastąpiłoby w związku ze zdarzeniem związanym z wykonywaniem mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest zaś uzasadniona tylko w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Celem art. 25 ust. 2 u.s.g. nie jest bowiem zapewnienie radnemu nieusuwalności z pracy jaką wykonuje. Rada podjęła więc uchwałę w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez ustawodawcę. Motywy jakimi kierowała się Rada, powinny wynikać z jasnego i kompletnego uzasadnienia uchwały. Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na zwolnienie z pracy radnego wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu (por. wyrok NSA z 18 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1747/08). Brak zaś uzasadnienia, wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada, uniemożliwia bowiem ocenę, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 u.s.g. (wyrok NSA z 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/10, CBOiSA). Uchwała winna być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów, jak również mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. W przypadku gdy rozwiązanie stosunku pracy nie ma żadnego związku z działalnością pracownika jako radnego, to odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zwłaszcza, że jest ona fakultatywna, musi być bowiem szczególnie zrozumiała i przekonywująco uzasadniona. Powyższego zabrakło jednak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Bezspornym jest przede wszystkim, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie ma przekonującej argumentacji, która wiązałaby konkretne zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu z rozwiązaniem z nim umowy o pracę. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zasadne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g. oraz art. 107 § 1 k.p.a.. Naruszenie ww. przepisów prawa ma charakter istotny, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz.265). Na koszty złożyły się: wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa 17 zł. bg