III SA/Łd 751/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] , znak [...] oraz uchyla postanowienie Wójta Gminy w O. z dnia [...], znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy w O. z dnia [...], nr [...] i decyzję Wójta Gminy w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. na rzecz Z. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 24 listopada 2010 r. Z. K. reprezentowany przez radcę prawnego, zwrócił się do Wójta Gminy O. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów działki nr 1167 w osiedlu A poprzez wykazanie części gruntów oraz ich powierzchni zajętych pod wody i oznaczenie symbolem Wp, jako wody płynące, ewentualnie symbolem W, jeżeli grunty te są użytkiem rolnym pod rowem. Do wniosku załączona została mapa sytuacyjno-wysokościową. Pismem z dnia 14 grudnia 2010 r. Wójt Gminy w O., w odpowiedzi na wniosek Z. K. dotyczący zmian użytków na działce nr 1167 położonej w A, gm. O., wyjaśnił, że załączony przez stronę fragment mapy sytuacyjno – wysokościowej nie jest dokumentem, który spełnia warunki zmian użytków. W dniu 30 grudnia 2010 r. pełnomocnik Z. K. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. odwołanie od pisma – decyzji Wójta Gminy O. z dnia 14 grudnia 2010 r. Pismem z dnia 21 stycznia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przekazał Wójtowi Gminy O. odwołanie od pisma – decyzji z dnia [...] i wskazał, że odmowa wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków winna przyjąć formę decyzji administracyjnej, natomiast pismo z dnia 14 grudnia 2010 r. nie posiada cech decyzji określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy w O., na podstawie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, po rozpatrzeniu wniosku Z. K., odmówił wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Decyzję wysłano na adres Z. K. i uznano za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. Zażaleniem z dnia 18 kwietnia 2011 r., pełnomocnik Z. K. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy O. w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków na działce nr 1167 w miejscowości A, gmina O. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał zażalenie pełnomocnika Z. K. za nieuzasadnione. Organ wskazał bowiem, iż z akt sprawy wynika, że w dniu [...] Wójt Gminy w O. wydał decyzję nr [...] o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, dotyczącą zmian użytków na działce nr 1167 położonej w A, gm. O. W dniu 6 czerwca 2011 r. do Wójta Gminy w O. wpłynął wniosek strony o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta z dnia [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Strona wniosła o wznowienie postępowania w drodze postanowienia na podstawie art. 149 k.p.a. oraz o uchylenie decyzji z dnia [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji. Zażądała również wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy w O., na podstawie art. 149, art. 150 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 40 § 2 k.p.a., orzekł o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] znak: [...], odmawiającą aktualizacji danych w ewidencji gruntów działki 1167 w A, dotyczących użytków gruntowych tej działki. Z uzasadnienia postanowienia wynika, iż w ocenie organu wznowienie postępowania jest konieczne z uwagi na brak doręczenia decyzji z dnia [...] pełnomocnikowi Z. K. Pismem z dnia 26 lipca 2011 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dokonanie aktualizacji użytków gruntowych na działce nr 1167 oparciu o opracowanie geodety R. S., które załączył do wniosku. Zawiadomieniem z dnia 8 sierpnia 2011 r. Wójt Gminy w O., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał powyższy wniosek według właściwości Staroście Powiatowemu w Z. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy w O., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] do czasu rozstrzygnięcia przez Starostwo Powiatowe w Z. wniosku z dnia 26 lipca 2011 r., złożonego przez pełnomocnika Z. K. Zażaleniem z dnia 22 sierpnia 2011 r. pełnomocnik Z. K. zaskarżył rozstrzygnięcie Wójta Gminy O. z dnia [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego, podnosząc, iż pismo strony z dnia 26 lipca 2011 r. nie stanowiło odrębnego wniosku o wszczęcie nowego postępowania, lecz zawierało argumentację i dowody odnoszące się do postępowania toczącego się przez Wójtem Gminy O. W wyniku rozpoznania zażalenia strony, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 w związku z art. 20 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, uchylił zaskarżone postanowienie Wójta Gminy w O. z dnia [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 20 k.p.a., właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. W ocenie organu skarżona decyzja Wójta Gminy dotyczy odmowy aktualizacji danych w operacie ewidencji gruntów, a więc dotyczy właściwości innego organu administracji – Starosty [...] – właściwości ujętej według przepisów jego działania. Pismem z dnia 12 października 2011 r. Wójt Gminy w O., na podstawie art. 20 k.p.a., przekazał Staroście [...] sprawę o wznowienie postępowanie zakończonego decyzją Wójta Gminy w O. z dnia [...] odmawiającą aktualizacji danych w ewidencji w odniesieniu do działku nr 1167 w A. Decyzją z dnia [...]nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 46 i § 47 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, po rozpatrzeniu wniosku Z. K. z dnia 24 listopada 2010 r., odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki nr 1167 położonej w obrębie A w gminie O., polegającej na oznaczeniu części gruntów zajętych przez wody jako użytku gruntowego Wp lub W w miejsce dotychczasowego Bz. W odwołaniu z dnia 23 kwietnia 2012 r. strona wniosła o uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona zarzuciła naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jak również ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 104 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze z dnia 20 lipca 2012 r. Z. K. wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona zarzuciła naruszenie § 47 ust. 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym, o jakim mowa w § 47 ust. 3 rozporządzenia, stosuje się art. 33 ust. 3 ustawy. Strona zarzuciła także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, mimo że organ I instancji nie przeprowadził dodatkowych dowodów, o jakich mowa w § 47 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. W ocenie skarżącego, naruszono także § 68 ust. 5 rozporządzenia poprzez uznanie, że skoro grunty pokryte wodami na działce nr 1167 zajmują powierzchnię mniejszą od 0,01 ha, to nie podlegają wykazaniu w ewidencji, podczas gdy przepis ten nie odnosi się do działki ewidencyjnej, lecz do ewidencji i powierzchni użytków gruntowych jako takich, niezależnie od granic działek ewidencyjnych, na których występują i niezależnie od powierzchni, jaką zajmują na poszczególnych działkach. Skarżący wskazał także na naruszenie art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieodniesienie się do zarzutów zawartych w piśmie strony skarżącej z dnia 7 maja 2012 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. W pismach procesowych z dnia 22 października 2012 r. oraz 9 listopada 2012 r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie. Na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do wyjaśnienia, czy decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] pozostaje w obrocie prawnym oraz w jaki sposób zakończyło się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją. W piśmie procesowym z dnia z dnia 20 listopada 2012 r. pełnomocnik organu podał tok czynności podejmowanych przez organy w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki 1167 położonej w obrębie A w gminie O., polegającej na oznaczeniu części gruntów działki zajętych przez wody jako użytku Wp lub W, w miejsce dotychczasowego oznaczenia BZ, naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało na skutek wniosku Z. K., reprezentowanego przez radcę prawnego, który w dniu 24 listopada 2010 r. zwrócił się do Wójta Gminy O. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów dla działki nr 1167 w osiedlu A poprzez wykazanie części gruntów oraz ich powierzchni zajętych pod wody i oznaczenie symbolem Wp, jako wody płynące, ewentualnie symbolem W, jeżeli grunty te są użytkiem rolnym pod rowem. Zaskarżoną do Sądu decyzją, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki 1167 położonej w obrębie A w gminie O., polegającej na oznaczeniu części gruntów działki zajętych przez wody jako użytku Wp lub W, w miejsce dotychczasowego oznaczenia BZ, która – jak wynika z akt sprawy - jest decyzją podjętą przez organ, po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy w O. z dnia [...] o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Jednak w podstawie prawnej decyzji Starosty [...], jak również w treści jej uzasadnienia prawnego i faktycznego, brak jest wskazania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących zasady i tryb wydawania przez organ decyzji po wznowieniu postępowania (art. 145 – 151 k.p.a.), jako stanowiących podstawę do wydania tej decyzji. W przypadku natomiast uznania, że omawiana decyzja nie jest rozstrzygnięciem wydanym w ramach wznowionego postępowania administracyjnego, to niewątpliwie dotknięta byłaby wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż w dniu [...] Wójt Gminy w O. wydał już decyzję o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, zgodnych z wnioskiem skarżącego z dnia 24 listopada 2010 r. Z niespornych ustaleń organów wynika, iż decyzja Wójta Gminy w O. jest ostateczna, a w dniu [...] wznowione zostało postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...]. Z akt sprawy wynika również, że Wójt Gminy w O., po wznowieniu postępowania administracyjnego, nie wydał decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., lecz w dniu 12 października 2011 r. przekazał tę sprawę do rozpoznania Staroście [...], jako organowi właściwemu do jej rozpatrzenia. Z powyższego wynika zatem, że Starosta [...] winien był działać tak jak organ prowadzący postępowanie administracyjne po jego wznowieniu i wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Tymczasem decyzja Starosty [...] z dnia [...] nie odpowiada treści wskazanego wyżej przepisu. Z art. 151 § 1 k.p.a. wynika bowiem, iż organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku natomiast, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Powyższa regulacja wskazuje zatem katalog rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu. W wyniku przeprowadzenia takiego postępowania organ może zatem wydać następujące rozstrzygnięcia: - decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, - decyzję uchylająca decyzję dotychczasową i rozstrzygającą o istocie sprawy, - decyzję o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, - decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej i umorzeniu postępowania, - decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 k.p.a.). Katalog możliwych rozstrzygnięć uznać należy za zamknięty, co oznacza, że organ nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wyżej wskazana. W ocenie Sądu, podjęta przez organ I instancji decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy, bez uprzedniego uchylenia decyzji dotychczasowej niewątpliwie została wydana z naruszeniem prawa, gdyż nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć, określony przez art. 151 k.p.a. Ponadto, wątpliwości Sądu budzi możliwość przekazania przez organ postępowania administracyjnego, po jego wznowieniu, do rozpoznania innemu organowi zgodnie z właściwością rzeczową, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 150 § 1 oraz art. 151 § 1 k.p.a., organem właściwym do wznowienia postępowania i wydania decyzji po jej zakończeniu jest organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W niniejszej sprawie byłby to zatem Wójt Gminy w O. Powyższych uchybień nie dostrzegł organ odwoławczy i wydał rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...], czym naruszył art. 138 § 1 k.p.a. Korzystając z możliwości, jakie daje art. 135 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał za zasadne uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, ale również postanowienia Wójta Gminy w O. z dnia [...] r. o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. oraz decyzji Wójta Gminy w O. z dnia [...] o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Postępowanie administracyjne z wniosku Z. K. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów działki nr 1167 w osiedlu A, toczy się bowiem od 2010 roku i zasada szybkości postępowania i ekonomiki procesowej przemawia za tym, aby omawiana sprawa została ponownie rozstrzygnięta merytorycznie przez właściwy rzeczowo i miejscowo organ administracji publicznej z uwzględnieniem zasad procedury przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż decyzja Wójta Gminy w O. z dnia [...] o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, dającym podstawę do jego wznowienia, gdyż pozbawiono ustanowionego przez stronę pełnomocnika możliwości działania w sprawie, na skutek wadliwego doręczenia tej decyzji. Ponadto, w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy w O. z dnia [...] r. pozbawiona została również możliwości udziału współwłaścicielka działki nr 1167 w osiedlu A – p. G. K., co stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Decyzja Wójta Gminy w O. z dnia [...] , jako wydana z istotnym uchybieniem przepisów postępowania, wyeliminowana zatem została przez Sąd z obrotu prawnego, w celu umożliwienia właściwemu w sprawie organowi ewidencyjnemu, wydania rozstrzygnięcia o istocie sprawy w zwykłym administracyjnym toku instancji. Rodzaj i charakter stwierdzonych uchybień proceduralnych, wyklucza sądową ocenę zarzutów merytorycznych podniesionych przez stronę w skardze. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Podstawę zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz strony skarżącej stanowił przepis art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). m.m.