III SA/Łd 754/19

Dnia 23 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli na uchwałę Rady Gminy Zapolice z dnia 25 lutego 2011 r. nr V/19/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 2 pkt 6 i § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Uchwałą z 25 lutego 2011 r. nr V/19/11 Rada Gminy Zapolice określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Wskazana uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 i art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180 poz.1493, ze zm.). W § 2 pkt 6 uchwały postanowiono, że "członkowie Zespołu mogą upoważnić Przewodniczącego Zespołu do tworzenia grup roboczych, poza posiedzeniami Zespołu". Natomiast w § 3 pkt 1 uchwały określono, że "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem, a przedstawicielami podmiotów określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie". Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 2 pkt 6 oraz § 3 pkt 1 podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 9a ust 15 w zw. z art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez wskazanie w § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały, iż "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem a przedstawicielami podmiotów, określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie", co stanowi powtórzenie zapisów powołanej ustawy, a także przekroczenie delegacji ustawowej oraz modyfikację art. 9a ust. 8 tej ustawy; 2) art. 9a ust 15 w zw. z art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie delegacji ustawowej poprzez przyznanie kompetencji członkom Zespołu (interdyscyplinarnego) do upoważnienia Przewodniczącego Zespołu do tworzenia grup roboczych, poza posiedzeniami Zespołu. W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy podkreślił, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Zapolice stanowi akt prawa miejscowego, a delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego stanowi art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, który upoważnia radę gminy do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zdaniem skarżącego wskazana delegacja ustawowa nie przyznała jednak radzie gminy kompetencji do scedowania z członków Zespołu na jego Przewodniczącego kompetencji do tworzenia grup roboczych, poza posiedzeniami Zespołu. Prokurator podkreślił, że zgodnie z art. 9a ust. 10 ustawy to Zespół Interdyscyplinarny, a nie jego Przewodniczący upoważniony przez Zespół może tylko i wyłącznie tworzyć wskazane grupy robocze. W ocenie skarżącego zatem brak było podstaw do przekazania przez Radę Gminy Zapolice tej kompetencji pośrednio Przewodniczącemu Zespołu upoważnionemu przez sam Zespół. Zatem uregulowanie zawarte w § 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały nie mieści się w ramach przekazanego Radzie Gminy Zapolice upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji RP, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa. W dalszej kolejności wnoszący skargę zwrócił uwagę, że nie można uchwałą regulować jeszcze raz tego co jest już zawarte w obowiązującym prawie, w szczególności uchwała rady gminy nie może regulować materii unormowanej samodzielnie ustawą. Powielanie uchwałą materii ustawowej niesie za sobą niebezpieczeństwo zmiany intencji prawodawcy i wprowadzenia chaosu do hierarchii źródeł prawa. Skarżący zauważył, że zapis § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie jest nawet dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust. 8 ustawy, bowiem Rada Gminy dokonała jego nieuprawnionej modyfikacji poprzez zamieszczenie zwrotu "przedstawicielami podmiotów określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy" zamiast odwołania do wcześniejszych ustępów art. 9a ustawy. W ocenie skarżącego zamieszczenie tego przepisu w zaskarżonej uchwale pozostaje bez znaczenia dla lepszej komunikatywności tekstu aktu prawa miejscowego. Prokurator zaznaczył również, że § 3 pkt 1 zaskarżonego aktu prawa miejscowego w sposób istotny narusza art. 9a ust. 15 ustawy w zw. z art. 9a ust. 8 ustawy, poprzez wskazanie, iż Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Zapolice, a przedstawicielami podmiotów określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie bowiem z rozwiązaniem umieszczonym w przedmiotowej uchwale do grona podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, z którymi Wójt zawiera porozumienia należą m.in. przedstawiciele Kuratorskiej Służby Sądowej, podczas gdy wedle unormowań zamieszczonych w ustawie kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi Wójt zawiera rzeczone porozumienia. W ocenie skarżącego zatem z zestawienia kwestionowanego zapisu uchwały z postanowieniami art. 9a ust. 8 w związku z 9a ust. 4 i 5 ustawy wynika, iż Rada Gminy Zapolice dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zapolice wniosła o jej uwzględnienie w całości i przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu lub jego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli uchwałę zaliczyć należy do aktów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) – dalej: u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z ze zm.) – dalej: k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Należy podkreślić, iż zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 91/19 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych wwww.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej podana została uchwała Rady Gminy Zapolice z 25 lutego 2011 r., nr V/19/11 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w części dotyczącej § 2 pkt 6 oraz § 3 pkt 1 tej uchwały, którym Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli zarzucił naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8, ust. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przemocy w rodzinie oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania członków Zespołu, nieuprawnioną modyfikację wskazanych przepisów oraz zawarcie zapisów stanowiących powtórzenie powołanej ustawy. Nie budzi wątpliwości, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 21 listopada 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Należy zatem podkreślić, iż treść wskazanego przepisu ustawy nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, a tym bardziej do modyfikacji tego składu. O składzie zespołu stanowi art. 9a ust. 3 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia oraz organizacji pozarządowych. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi (art. 9a ust. 4 ustawy), jak również mogą wchodzić prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 ustawy). Zgodnie z art. 9a ust. 8 ustawy Zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Odnośnie zarzutu nieuprawnionego powtórzenia i modyfikacji w treści § 3 pkt 1 uchwały przepisu art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazać na wstępie należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle § 118 i § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym powtarzanie w uchwałach organów gminy całych uregulowań ustawowych, jak i ich części, czy też nieprecyzyjne powtarzanie przepisów zawartych w ustawie delegującej (upoważniającej) stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy. Podkreślenia wymaga również, że w orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 132/18, wyroki WSA w Poznaniu z: 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14; 3 lutego 2015r., IV SA/PO 582/14; z 14 czerwca 2018 r. , IV SA/Po 431/18; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11; www.cbois.nsa.gov.pl). W kontekście powyższego za zasadny uznać należy zarzut prokuratora, że zawarty w § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały zwrot "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem a przedstawicielami podmiotów, określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie", stanowi niedopuszczalne powtórzenie, a co więcej nieuprawnioną modyfikację art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie bowiem z art. 9a ust. 8 ustawy "Zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5". W myśl zapisu zamieszczonego w przedmiotowej uchwale, do grona podmiotów, z którymi wójt zawiera porozumienia należą m.in. kuratorzy sądowi, będący podmiotami wymienionymi w ustawie. Tymczasem zgodnie z art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi wójt zawiera przedmiotowe porozumienia. Należy zatem stwierdzić, iż w tym zakresie Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych, bowiem § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. Odnośnie § 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały, który przewiduje uprawnienia Przewodniczącego Zespołu do ustalania składu osobowego grup roboczych sąd stwierdza, iż powyższy zapis, jak słuszne podnosi strona skarżąca stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Ustawodawca w art. 9a ust. 10 ustawy wprost określił, że to Zespół Interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze. Rację ma prokurator, że delegacja ustawowa nie przyznała radzie gminy kompetencji do scedowania z członków Zespołu na jego Przewodniczącego kompetencji do tworzenia grup roboczych, poza posiedzeniami Zespołu. Zgodnie z art. 9a ust. 10 ustawy to Zespół Interdyscyplinarny, a nie jego Przewodniczący upoważniony przez Zespół może tworzyć wskazane grupy robocze. Za niedopuszczalne uznać zatem należy przekazania przez Radę Gminy Zapolice tej kompetencji Przewodniczącemu Zespołu upoważnionemu przez sam Zespół. Skoro uregulowanie zawarte w § 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały nie mieści się w ramach przekazanego Radzie Gminy Zapolice upoważnienia, to w świetle art. 7 Konstytucji RP, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa. Tym samym żądanie stwierdzenia nieważności § 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały sąd uznał za zasadne. Reasumując stwierdzić należało, że analiza kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały potwierdziła, że naruszają one w sposób istotny art.9a ust. 8, 10 i 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie czego konsekwencją jest stwierdzenie nieważności jej wskazanych w sentencji wyroku zapisów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.