III SA/Łd 761/17

Dnia 30 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant pomocnik sekretarza Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 roku sprawy ze skargi E. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] [...] w przedmiocie złożenia propozycji pracy funkcjonariuszowi postanawia: odrzucić skargę. W dniu 29 maja 2017 roku, aspirant celny E. M. otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. propozycję z dnia 15 maja 2017 r., określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Ł. Jako podstawę prawną przedłożonej propozycji organ wskazał art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.; dalej: ustawa). Pismem z dnia 30 maja 2017 roku skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do złożenia jej propozycji służby, poprzez niezwłoczne wydanie w stosunku do jej osoby decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno - Skarbowej. W dniu 9 czerwca 2017 roku E. M., na podstawie art. 170 ust. 2 ustawy, przyjęła otrzymaną propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Ł., składając stosowne oświadczenie. Pismem z dnia 12 czerwca 2017 roku Dyrektor lAS udzielił skarżącej odpowiedzi na pismo z dnia 30 maja 2017 r., stwierdzając brak podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W dniu 12 czerwca 2017 r. E. M. złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (za pośrednictwem Dyrektora IAS w Łodzi) odwołanie od otrzymanej w dniu 29 maja 2017 r. propozycji zatrudnienia zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i tym samym pozostawienie jej jako funkcjonariusza w służbie Celno - Skarbowej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) nieważność poprzez oczywistą niegodność z Konstytucją - art. 2, 7 i 60 Konstytucji poprzez niezasadne zwolnienie jej z służby w formie propozycji pracy (a nie decyzji administracyjnej sformułowanej wprost) w sytuacji braku jakichkolwiek podstaw i przesłanek faktycznych (merytorycznych) do jej zwolnienia i ucywilnienia oraz gdy przesłanki takowe nie są w ogóle określonego w żadnej ustawie, 2) nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy w świetle przepisów ustawy przepisy wprowadzające Krajową Administrację Skarbową tj. naruszenie art. 165 ust. 3 oraz art 170 ust. 1 oraz 179 i 180 ustawy o KAS 3) naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające Krajową Administrację Skarbową poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby, 4) obrazę przepisów postępowania administracyjnego, w tym art.: 6, 7, 8, 9, 10, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Skarżąca zarzuciła również zaskarżonej decyzji (propozycji pracy), iż obniża jej dotychczasowe uposażenie w stosunku do dotychczasowego w ten sposób, że zaproponowane wynagrodzenie brutto jest tylko fikcyjnie podobne od poprzedniego, bo w istocie jest obniżone o 2,45% w związku z koniecznością opłacenia składki chorobowej, co jest dla niej niesprawiedliwe i krzywdzące. W jej ocenie jest to niezgodne z prawem nierówne traktowanie, zwłaszcza w świetle uzyskanych i wiarygodnych informacji, iż w skali kraju uposażenia są tak sformułowane by funkcjonariusze nie tracili na realnej wysokości otrzymanego wynagrodzenia. Sytuacja, w której w danej Izbie Administracji Skarbowej przelicza się to uposażenie inaczej (gorzej) od innych izb jest w jej ocenie dyskryminacją. Zarzuciła ponadto oczywistą niezgodność zaskarżonej decyzji z Konstytucją poprzez fakt, iż zastosowany proces ucywilnienia jest niezgodny z zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a nadto jest niczym nieuzasadniony i przez to rażąco niezgodny z prawem. W odpowiedzi na pismo z dnia 12 czerwca 2017 r. Dyrektor IAS w Ł. poinformował skarżącą, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. E. M., w dniu 18 lipca 2017 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na złożoną jej w dniu 29 maja 2017 r. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycję pracy. Wniosła o uznanie przez Sąd, że w/w propozycja pracy jest innym niż w art. 3 § 2 pkt. 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Otrzymanej propozycji z dnia 15 maja 2017 r. zarzuciła nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy w świetle przepisów ustawy przepisy wprowadzające Krajową Administrację Skarbową, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) poprzez faktyczne zwolnienie jej ze służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek. Zarzuciła także niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji. Z ostrożności procesowej - na wypadek gdyby Sąd uznał, że możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy - podniosła, iż nie było to właściwe w stosunku do jej osoby w sytuacji właściwego zastosowania przez organ przesłanek z art. 165 ust. 7 ustawy, które winny doprowadzić do przedłożenia jej propozycji służby. Składanie funkcjonariuszom propozycji pracy nie było w jej ocenie właściwe z uwagi na fakt, iż właściwie zastosowane przesłanki z art. 165 ust. 7 ustawy powinny prowadzić do przedłożenia propozycji służby. Zarzuciła też, że złożenie jej propozycji pracy (czyli tzw. "ucywilnienie") nie powinno mieć miejsca w stosunku do niej z uwagi na treść przepisu art. 170 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności. W przypadku gdyby Sąd nie podzielił jej poglądu, co do charakteru propozycji pracy i uznał ewentualnie, iż jest to decyzja administracyjna (o zwolnieniu ze służby), wniosła o wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku i uzasadnieniu Sądu. Zdaniem skarżącej, takie wyraźne stwierdzenie również może mieć istotny wpływ na jej prawa i obowiązki. Opisując okoliczności faktyczne i prawne wniesionej skargi, E. M. wskazała, że służbę w Służbie Celnej tj. w Urzędzie Celnym w Ł. zaczęła pełnić w dniu 25 marca 1997 roku. Do lutego 2017 roku pełniła służbę w Wydziale Akcyzy i Gier Izby Celnej w Ł. na stanowisku eksperta służby celnej ze stopniem służbowym aspiranta celnego. W dniu 9 lutego 2017 r. otrzymała tzw. "informację", że z dniem 1 marca 2017 r. będzie wykonywała dotychczasowe obowiązki służbowe, w zakresie dotychczasowych realizowanych zadań, w Izbie Administracji Skarbowej w Ł. Warunki pracy i płacy na dzień 1 marca pozostały bez zmian. Na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 tej ustawy, w dniu 29 maja 2017 r. skarżąca otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. propozycję zatrudnienia w Pierwszym Samodzielnym Referacie Postępowania Podatkowego w[...] Urzędzie Celno-Skarbowym w Ł., z którą się nie zgadza. W ocenie skarżącej, powinna ona dostać propozycję służby. Propozycja pracy nie zawierała żadnych pouczeń, co do trybu odwoławczego. Działając pod przymusem prawnym skarżąca przyjęła propozycję pracy, a swoje niezadowolenie wyraziła poprzez złożenie odwołania, jednak dostała odpowiedź, że nie przysługuje ono w trybie KPA. W ocenie skarżącej ustawodawca w ustawie przepisy wprowadzające ustawę o KAS ani w ustawie o KAS nie zapisał w ogóle prawnej możliwości ucywilnienia funkcjonariuszy. Strona powołała brzmienie przepisu art. 165 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i wskazała, że w jej ocenie użyty przez ustawodawcę w ww. przepisie zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy stali się w KAS pracownikami (można powiedzieć: pozostali pracownikami), a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej (można powiedzieć: pozostali w statusie funkcjonariuszy). Innych możliwości zmian statusu w KAS nie zapisano. Zdaniem skarżącej, zwrot "odpowiednio" nie był użyty przypadkiem, gdyż wyznacza zakres stosowania wskazanego przepisu, określając oddzielnie sytuacje prawną pracowników oraz funkcjonariuszy. Powyższą argumentację uzupełnia fakt użycia przez ustawodawcę zwrotu "albo" w dalszej części analizowanego przepisu. Zatem pracownicy "zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej" w świetle ww. przepisu mogli stać się tylko pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej" a "funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługujące ministra właściwego do spraw finansów publicznych" mogą stać się tylko "funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, (...) pełniącymi służbę w jednostkach KAS". Zdaniem skarżącej, organ winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycje służby. Dodatkowo skarżąca wskazała na treść art. 170 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS, z którego jej zdaniem wyraźnie wynika rozróżnienie na to, że funkcjonariusze otrzymają tylko propozycje służby, a pracownicy tylko propozycje pracy. Zdaniem skarżącej, sytuacja w której część funkcjonariuszy otrzymałaby tylko propozycję pracy, a część służby jest niezgodnym z Konstytucją, nierównym traktowaniem. Chodzi bowiem o osoby w takiej samej sytuacji prawnej - wszyscy byli funkcjonariuszami jednolitej i umundurowanej Służby Celnej. Z tego powodu osoby te nie mogą być odmiennie potraktowane w procesie przekształceń KAS. Skarżąca podkreśliła, iż w stosunku do niej nie zaszły żadne przesłanki zwolnienia z służby określone w art. 179 i 180 ustawy o KAS. Ponadto ucywilnienie w przeprowadzonej formie jest niezgodne z art. 60 Konstytucji poprzez fakt niejasnego sformułowania przesłanek ucywilnienia. Dalej skarżąca podniosła, iż przedstawienie jej propozycji pracy nie było właściwe z uwagi na fakt, iż właściwie zastosowane przesłanki z art. 165 ust. 7 powinno doprowadzić organ do przedłożenia jej propozycji służby. Jej przebieg służby, wiedza, doświadczenie i kwalifikacje powinny obligować DIAS do przedstawienia jej propozycji służby. Skarżąca wskazała, że funkcjonariuszem celnym jest od 20 lat tj. od 1997 r. Służbę pełniła w Urzędzie Celnym w Ł., w Referacie Reguł Pochodzenia Towarów a następnie w Izbie Celnej w Ł. w Wydziale Elementów Kalkulacyjnych. W 2012 roku Dyrektor Izby Celnej w Ł. wyznaczył jej miejsce pełnienia służby w Wydziale Akcyzy i Gier. Prowadziła postępowania odwoławcze, zażaleniowe, w trybach nadzwyczajnych oraz skargowe w zakresie postępowania celnego dot. klasyfikacji towarów, wartości celnej, stawek celnych, kwoty wynikającej z długu celnego, a także w zakresie uregulowanym ustawą o podatku akcyzowym w obrocie krajowym i transakcjach wewnątrzwspólnotowych oraz ustawą o grach hazardowych. Wielokrotnie reprezentowała Dyrektora Izby Celnej w Ł. w postępowaniach sądowych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. Swoje obowiązki wykonywała rzetelnie i z ogromnym zaangażowaniem. Powyższe przemawia za tym, że powinna pozostać funkcjonariuszem. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wniósł o odrzucenie skargi, jako nieuprawnionej w przedstawionym stanie faktycznym. Z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem Dyrektora IAS skarga winna zostać odrzucona, gdyż sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego. W ocenie organu, zaskarżone pismo - propozycja zatrudnienia, nie jest aktem ani czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., ani też decyzją administracyjną. Przedmiotowa propozycja nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Przedstawia ona propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia. Skarżąca miała możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jej woli zależało, czy złożona propozycja zostanie przyjęta. Nie jest to akt potwierdzający uprawnienia lub obowiązki skarżącej, lecz proponujący jedynie nowe warunki zatrudnienia w przyszłości. Zdaniem organu, złożoną skarżącej propozycję nie można również uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ona żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Przedmiotowa propozycja proponuje jedynie nowe warunki pracy. Organ zaznaczył, iż z przepisów ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, nie wynika prawny nakaz postępowania adresata owej propozycji. Osoba, do której jest ona kierowana zachowuje autonomię i niezależność przy podjęciu decyzji, co do jej przyjęcia. To od adresata propozycji zależy, czy ją przyjmie w określonym ustawowo terminie, czy też odmówi jej przyjęcia. Organ zwrócił uwagę, że sama nazwa pisma skierowanego do skarżącej, czyli "propozycja" wskazuje, że należy ją utożsamiać z ofertą, z czymś co nie jest wiążące, co nie zobowiązuje adresata do jej przyjęcia. Organ administracji nie narzuca bowiem w niej swojej woli, którą należy bezwzględnie respektować, a jedynie przedstawia rozwiązanie. Z tego względu propozycja nie może być uznana za władczy akt organu, rozumiany jako jednostronne rozstrzygnięcie tego organu. Wobec powyższego, w ocenie organu, zaskarżone pismo na mocy, którego strona otrzymała warunki zatrudnienia w jednostce KAS, nie stanowi i nie może stanowić aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ani decyzji administracyjnej. Na takie rozumienie nie pozwala bowiem konstrukcja przepisów ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS, stanowiących podstawę przekształcenia stosunków pracy i służby. Analiza przepisów art. 165 ust. 3 i ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS wskazuje zdaniem organu, że postępowanie, w którym Dyrektor składa pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, nie ma charakteru administracyjnoprawnego. Złożenie propozycji pracy jest aktem o charakterze cywilnoprawnym. O takiej klasyfikacji nie przesądza status adresata propozycji, a jej treść i wynikające z niej konsekwencje prawne w postaci przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Zdaniem organu o poprawności takiego stanowiska świadczy chociażby art. 171 ustawy, który stanowi, iż w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Zgodnie zatem z wolą ustawodawcy, skarżąca, jako osoba skierowana do pracy w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, nie jako funkcjonariusz a pracownik Krajowej Administracji Skarbowej, otrzymała pismo z określonymi warunkami pracy i płacy, które to pismo nie jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., ani decyzją administracyjną, a co za tym idzie, nie podlega ocenie i kontroli przez sądy administracyjne. Jednocześnie, gdyby Sąd nie poparł argumentacji dotyczącej odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, Dyrektor lAS wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 165 ust. 3 i 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej miało swą podstawę prawną, stąd nie można mówić o jej nieważności i bezprawności. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. prawidłowa wykładnia językowa art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy wprost umożliwia wręczanie tego typu propozycji funkcjonariuszom. Ustawodawca w sposób nie budzący wątpliwości postanowił bowiem, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy zachowuje prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017, płatnego urlopu zdrowotnego w roku 2017, a ponadto nie jest obowiązany do zwrotu równowartości pieniężnej składników umundurowania oraz kosztów, o których mowa w art. 132 ustawy uchylanej w art. 159 pkt 3, w brzmieniu dotychczasowym. Do identycznych wniosków prowadzi zastosowanie wykładni funkcjonalnej. Przyjęcie poglądu przedstawionego w skardze prowadziłoby do sprzeczności pomiędzy wymienionymi wyżej normami prawnymi (tj. wymieniono w zarzucie skargi oraz art. 174 ust. 3 ustawy) i uznania, że ustawa zawiera przepisy wewnętrznie niespójne. Organ podkreślił, iż nie doszło do zwolnienia skarżącej ze służby, lecz na mocy przepisu szczególnego jej stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy. W piśmie procesowym z dnia 19 września 2017 r. skarżąca poparła zarzuty i argumentację zawartą w skardze, załączając do niego opinię Departamentu Prawnego Min. Finansów z 14.06.2017 r., pismo Dyrektora IAS dot. oświadczeń majątkowych, informację umieszczoną na stronie RPO z 06.07.2017 r., pismo Szefa KAS z 24.02.2017 r. i opinię prawną nr 01/10/2016. W dniu 31 października 2017 r. Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu złożył wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jako uczestnika na prawach strony wraz ze stanowiskiem procesowym. Postanowieniem z dnia 3 listopada 2017 r. Sąd na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuścił Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącej złożył pismo procesowe, w którym poparł wszelkie zarzuty, wnioski i twierdzenia wyrażone w dotychczasowych pismach i uzupełniająco rozszerzył argumentację zawartą w skardze z powołaniem się na orzeczenia zapadłe w analogicznych sprawach przed sądami administracyjnymi i powszechnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie i w granicach zakreślonych w art. 134 § 1 p.p.s.a. Zaznaczyć również trzeba, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawsze badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W rozpoznawanej sprawie skarga podlega odrzuceniu, ponieważ Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona pisemna propozycja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. (Dyrektor IAS) złożona funkcjonariuszowi, określająca nowe warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej, jest decyzją, w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a., która podlega zaskarżeniu do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (Szef KAS). Wobec powyższego z uwagi na fakt, iż w aktach sprawy brak jest rozstrzygnięcia Szefa KAS, skarga jako złożona na decyzje organu I instancji jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wywód w sprawie należy rozpocząć od wskazania obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 165 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej ustawa): 1. Pracownicy zatrudnieni w izbach skarbowych stają się, z zastrzeżeniem art. 170, pracownikami zatrudnionymi w izbach administracji skarbowej i zachowują ciągłość pracy. W sprawach wynikających ze stosunku pracy stosuje się przepisy dotychczasowe. 2. Pracownicy zatrudnieni w izbach administracji skarbowej otrzymują, nie później niż do dnia 28 lutego 2017 r., pisemną informację o miejscu wykonywania obowiązków służbowych, jeżeli ulega ono zmianie. Brak informacji w tym terminie jest równoznaczny z powierzeniem wykonywania obowiązków służbowych w dotychczasowym miejscu, z zastrzeżeniem ust. 4. 3. Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. 6. Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych, urzędach kontroli skarbowej, Centrum Edukacji Zawodowej Resortu Finansów oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych, nie później niż do dnia 28 lutego 2017 r., otrzymują pisemną informację o miejscu wykonywania obowiązków służbowych, jeżeli ulega ono zmianie. Brak informacji w tym terminie jest równoznaczny z powierzeniem wykonywania obowiązków służbowych w dotychczasowym miejscu. 7. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W świetle natomiast art. 169 ustawy: 1. Funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego. 2. Funkcjonariusz, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ciągłość służby. 4. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. 5. Złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 4, nie wstrzymuje wykonania decyzji. 6. Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579). 7. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z kolei, jak wynika z art. 170 ustawy: 1. Stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. 2. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. 3. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Ponadto, na podstawie art. 171 ustawy: 1. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Istota sporu w niniejszej sprawie, w której dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu zaproponowano zatrudnienie w ramach korpusu cywilnego, sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy sposób przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy w trybie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 ustawy jest prawnie uzasadniony i zgodny z konstytucyjnymi standardami. Pomimo bowiem wyposażenia właściwych organów w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej między innymi funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach ustawy nie wskazał prawnej formy działania organu w tym obszarze. Jak zaznaczono na wstępie, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądowoadministracyjna obejmuje jednak nie tylko legalność zaskarżonego działania organu ale także legalność prawa, na podstawie którego działanie to zostało podjęte. Błędy legislacyjne nie mogą bowiem wpływać na ograniczenia praw jednostki w demokratycznym państwie prawnym, w szczególności tych, których źródłem jest Konstytucja RP. W sytuacji zatem powzięcia przez sąd administracyjny wątpliwości, co do legalności prawa, na podstawie którego zostało podjęte zaskarżone działanie, sąd ten musi najpierw uporać się z problemem ustalenia legalności prawa, a dopiero później (po wyjaśnieniu tej pierwszej wątpliwości) z zagadnieniem legalności kontrolowanego działania (por. J. Drachal, R. Hauser, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Zielona Góra 2003, s. 41-42). Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia także w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie orzekającym w tej sprawie powziął bowiem wątpliwość, co do zgodności przepisów prawa, w oparciu o które organ podjął zaskarżone rozstrzygnięcie, z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. Prawodawca w analizowanej ustawie wprowadził bowiem, nieznaną dotychczas, instytucję przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w trybie przyjęcia propozycji pracy. Zdaniem sądu zasadnie dotychczasowi funkcjonariusze celni traktują otrzymaną na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy propozycję pracy, której przyjęcie w świetle art. 171 ust. 1 ustawy przekształca stosunek służbowy w stosunek pracy, jako de facto decyzję skutkującą zwolnieniem ze służby. Niezależnie bowiem od tego, czy funkcjonariusz zgodzi się na otrzymaną propozycję pracy, czy też odmówi jej przyjęcia prowadzi to do zakończenia stosunku służbowego poprzez jego przekształcenie bądź wygaśnięcie. Jednocześnie przyjęcie przez ustawodawcę takiej konstrukcji pozbawia funkcjonariusza, który otrzymuje propozycję zatrudnienia w KAS na podstawie umowy o pracę, ochrony prawnej w postaci możliwości odwołania się, co w istocie oznacza poddanie funkcjonariuszy celnych procesowi "ucywilnienia"/zwolnienia ze służby, bez zapewnienia im środków odwoławczych i wbrew konstytucyjnych standardom. Wymaga bowiem podkreślenia, że zwolnienie ze służby publicznej, podobnie jak przyjęcie do tej służby – powinno być obwarowane odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. W innym przypadku prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" (art. 60 Konstytucji RP) byłoby iluzoryczne. Istnienie tych gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Powołane przepisy Konstytucji RP stanowią więc źródło uprawnień skarżącej, których dotyczy zaskarżone w niniejszej sprawie działanie organu, a które w dalszej kolejności będą stanowiły wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w niniejszej sprawie. Na kontrowersyjność przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania wskazywano m.in. w opiniach składanych do projektu ustawy. Co więcej, rozwiązanie przyjęte w ustawie, nie jest znane w innych służbach mundurowych. Zarówno w Policji jak i w Straży Granicznej zastąpiono funkcjonariuszy pełniących służbę na stanowiskach niezwiązanych bezpośrednio z ustawowymi zadaniami tych formacji pracownikami cywilnymi, zaś funkcjonariuszy przeniesiono ze stanowisk administracyjnych na stanowiska związane ze zwalczaniem przestępczości, czy do służby w jednostkach bezpośrednio chroniących granicę państwową (por. A. Halicki, Analiza projektu ustawy z dnia 31 maja 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, MPCiP 8/2016 s. 294). W ten sposób dokonano "ucywilnienia" komórek organizacyjnych, nie zaś funkcjonariuszy pełniących w nich służbę. Nie budzi bowiem wątpliwości, że stosunek funkcjonariusza służby mundurowej ma charakter administracyjnoprawny, zaś jego istotą jest dyspozycyjność funkcjonariusza oraz nadrzędność interesu publicznego nad interesem danej osoby. O miejscu i roli funkcjonariusza w służbie decydują potrzeby danej służby, które mogą zmieniać się w czasie. Odnosząc to do funkcjonariuszy celnych wskazać należy, że żaden z funkcjonariuszy nie miał możliwości wyboru komórki organizacyjnej, w której pełnił służbę. Natomiast w zamian za poświęcenie na rzecz Państwa, w tym rezygnację z konstytucyjnych praw przysługujących obywatelom RP (np. udziału w życiu publicznym), funkcjonariusz mógł liczyć na ochronę prawną wynikającą z trwałości i stabilności stosunku służbowego (por. A. Halicki, tamże). Dotychczasowe przekształcenia w obszarze statusu prawnego funkcjonariuszy celnych dokonane na podstawie kolejnych pragmatyk wskazują ponadto, że taką ochronę prawną, na którą wskazuje Sąd – zapewniano. I tak, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 72, poz. 802; dalej: ustawa o S.C.), funkcjonariusze celni zatrudnieni w dniu wejścia w życie tej ustawy w administracji celnej od tego dnia wykonują zadania przewidziane dla Służby Celnej, zaś w zakresie dotyczącym stosunku pracy stosuje się dotychczasowe warunki pracy i płacy. W terminie dziewięciu miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy funkcjonariusze celni otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby uwzględniającą ich kwalifikacje, przebieg oraz oceny dotychczasowej pracy. Zasada ta nie obejmowała osób, które nie spełniały jednego bądź kilku rygorów selekcyjnych związanych w pełnieniem służby w Służbie Celnej, tj. nie posiadały obywatelstwa polskiego, nie korzystały z pełni praw publicznych, były karane za przestępstwo popełnione umyślnie, etc. (art. 91 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy o S.C. z 1999 r.). Kolejnym etapem było złożenie przez funkcjonariusza w terminie miesiąca od dnia otrzymania propozycji pisemnego oświadczenia o przyjęciu propozycji bądź odmowie pełnienia służby. Przyjęcie propozycji skutkowało przekształceniem się dotychczasowego stosunku pracy w stosunek służby (art. 92 ustawy o S.C. z 1999 r.). Normodawca jednocześnie zagwarantował ochronę prawną funkcjonariuszowi, który nie otrzymał propozycji służby, bądź przedłożona mu propozycja była dla niego niesatysfakcjonująca. Osoba taka mogła wystąpić do Prezesa Głównego Urzędu Ceł z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu – złożyć skargę do sądu pracy (art. 93 ust. 1, art. 95 ustawy o S.C. z 1999 r.). Mniej skomplikowany tryb postępowania został przyjęty przez ustawodawcę w procesie tworzenia ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 990 ze zm.). Zgodnie z art. 222 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy (31 października 2009 r.) pełnili służbę w Służbie Celnej stali się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu tej ustawy, przepis ten przewidywał płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 222 ust. 3 tej ustawy, w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Ust. 4 przewidywał, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 3, jeżeli zaproponowane uposażenie jest niższe od dotychczas przysługującego, funkcjonariusz celny zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia. Natomiast na podstawie art. 222 ust. 5 – funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję, o której mowa w ust. 3, składa oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji. Na gruncie powyższego w orzecznictwie zatem przyjmowano, iż odmiennie niż w pracowniczych stosunkach umownych, oświadczenie funkcjonariusza celnego o przyjęciu przedstawionej mu propozycji nowych warunków służby nie powoduje żadnych bezpośrednich, samodzielnych skutków w sferze stosunku służbowego. Przekształcenia treści stosunku służbowego wymagają wprawdzie zgody zainteresowanego funkcjonariusza, ale może do nich dojść wyłącznie w drodze jednostronnych, władczych czynności prawnych właściwego organu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 2489/12, LEX nr 1456986), wypowiadając się w zakresie charakteru zmiany warunków pełnienia służby funkcjonariusza celnego - nie może budzić wątpliwości, że zmiana warunków służby, o których mowa w art. 222 ust. 3 ustawy z 2009 r. o Służbie Celnej, dotyczy modyfikacji istotnych elementów treści istniejącego stosunku służbowego ukształtowanego decyzją administracyjną. Dlatego też w następstwie przyjęcia przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków służby organ powinien podjąć działania w formie decyzji administracyjnej. Sprawa przekształceń stosunku służbowego jest bowiem sprawą administracyjną, której załatwienie wymaga kwalifikowanego aktu administracyjnego stanowiącego przejaw woli organu administracji publicznej, wydanego na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze zewnętrznym, władczym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Sąd ten zaznaczył, iż decyzja modyfikująca dotychczasowy stosunek służbowy, stosownie do wymogów nowej pragmatyki służbowej, zmieniająca istotne elementy tego stosunku administracyjnego, realizuje taki sam cel, jaki wynika z prawa właściwego organu do przeniesienia służbowego. Kwalifikuje się zatem do rozstrzygnięć wymienionych w art. 188 ust. 1 ustawy z 2009 r. o Służbie Celnej podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Podsumowując powyższe wskazać należy, iż nawet w przypadku zastosowania koncepcji opartej na składaniu propozycji pełnienia służby (1999 r.) funkcjonariuszowi przysługiwała ochrona prawna, której z uwagi na treść art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 ustawy, dotychczasowym funkcjonariuszom celnym nie zapewniono. Rozważania zawarte w niniejszym orzeczeniu, dotyczące zakwestionowanego art. 165 ust. 7 i art. 171 ust. 1 ustawy oparte są na konstatacji, iż funkcjonariusze nie pozostają w stosunku pracy lecz w stosunku służbowym, który ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Teza ta jest powszechnie przyjęta zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze przedmiotu. We wszystkich formacjach mundurowych mamy do czynienia ze stosunkami administracyjnymi, których cechą jest pełna dyspozycyjność funkcjonariusza. W konsekwencji, zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (por. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17). Z istoty stosunku służbowego wynika - jak określił Sąd Najwyższy - "nasilenie pierwiastków władczych". Ta specyficzność nie oznacza jednak całkowitej odrębności od zasad ogólnych, a jedynie takie odstępstwo i w takim zakresie, w jakim ustawodawca uznał to za konieczne ze względu na potrzeby danego stosunku służbowego (por. uchwała TK z 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 19). Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie odnosił się do leżących także u podstaw tego orzeczenia, konstytucyjnych zasad równości, słusznych oczekiwań i prawa do sądu, w tym w orzeczeniach odnoszących się do funkcjonariuszy służb mundurowych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, zdaniem sądu orzekającego, punkt ciężkości spoczywa na ocenie uprawnień wyrównujących funkcjonariuszom, którym pracodawca składa propozycję zatrudnienia, nie zaś propozycję dalszego pełnienia służby, skutki tej zmiany, która w istocie sprowadza się do zakończenia służby i rozpoczęcia świadczenia pracy. Przyznane funkcjonariuszom uprawnienia osłonowe w związku z tak dalece idącą dla nich zmianą – bo w istocie odejściem ze służby, po pierwsze muszą istnieć, po wtóre zaś, nie mogą być gorsze niż uprawnienia osłonowe tych, którzy w służbie zostają. Wprowadzona w art. 165 ust. 7 ustawy propozycja pracy i związana z jej przyjęciem przewidziana w art. 171 ust. 1 instytucja przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, pomija konieczną ochronę prawną funkcjonariuszy przenoszonych ze służby do pracy (w konsekwencji ochronę prawną ich stosunku służbowego) i przewiduje zakończenie stosunku służbowego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej poprzez nawiązanie stosunku pracy na podstawie złożonej propozycji. TK w wyroku z 9 czerwca 1998 r. stwierdził, że "ustawa powinna również określić kryteria zwalniania ze służby oraz procedurę podejmowania decyzji w tym zakresie, tak aby wykluczyć wszelką dowolność działania władz publicznych. Konieczne jest także stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, a więc przede wszystkim decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do służby publicznej oraz zwolnieniu z tej służby" (sygn. akt K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50). W ocenie składu orzekającego, oznacza to, że ewentualna propozycja pracy powinna być poprzedzona odpowiednią procedurą, w przedmiocie zakończenia dotychczasowego stosunku służbowego, gwarantującą ochronę prawną funkcjonariuszy, którym nie złożono propozycji służby. W ocenie Sądu niczym nieuzasadnione jest działanie ustawodawcy, który wobec funkcjonariuszy którym złożono propozycje służby przewidział, że propozycja ta ma formę decyzji zaś dla funkcjonariuszy którym złożono propozycje pracy przewidział niespotykany dotąd w służbach tryb przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie złożonej propozycji - bez żadnej możliwości weryfikacji działania organu w tym trybie. Wobec powyższego, Sąd analizując zapisy art. 165 ust. 7 i art. 171 ust. 1 ustawy w świetle prokonstytucyjnej wykładni doszedł do przekonania, że przepisy przejściowe w żaden sposób nie stworzyły gwarancji ochrony stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy celnych, którym nie zaproponowano służby. W tym zakresie mamy zatem do czynienia z pominięciem ustawodawczym, co implikuje konieczność rozważenia przez sąd administracyjny, czy nie zachodzi potrzeba bezpośredniego zastosowania Konstytucji w celu wypełnienia takiej luki treścią normatywną. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, Konstytucja – będąca najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej – może być bezpośrednio stosowana. Oznacza to, że sądy dysponują kompetencją do oparcia swojego rozstrzygnięcia wprost na przepisie konstytucyjnym. Co więcej, sądy powinny to czynić w przypadku gdy jest to konieczne dla prawidłowego wymierzenia sprawiedliwości, czyli wydania orzeczenia zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Jest to podstawowa funkcja ustrojowa sądów (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Kompetencja sądów do bezpośredniego zastosowania Konstytucji aktualizuje się między innymi w sytuacji, gdy sąd dostrzega lukę w przepisach prawa, wynikającą z zaniechania ustawodawcy. Wówczas sąd nie może sformułować pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) na podstawie art. 193 Konstytucji RP, gdyż TK nie ma upoważnienia do kontroli zaniechań ustawodawczych (zob. art. 188 Konstytucji RP regulujący zakres właściwości TK). Z drugiej jednak strony sąd, nie mogąc skierować pytania prawnego do TK, nie powinien być jednocześnie zmuszony do wydania orzeczenia naruszającego standardy konstytucyjne. Teza przeciwna byłaby niezgodna z zasadą nadrzędności Konstytucji w systemie źródeł prawa RP (art. 8 ust. 1 Konstytucji), a także zaprzeczałaby podstawowej roli sądów w demokratycznym państwie prawa, jaką jest ochrona prawa jednostki do sądu, to znaczy prawa do sprawiedliwego i zgodnego z regulacjami konstytucyjnymi rozstrzygnięcia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) – por. wyrok NSA z 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1003/14, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl. W tym kontekście sąd za konieczne uznał wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 i związanym z nim art. 171 ust. 1 w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP. Tylko w taki sposób możliwe było bowiem w niniejszej sprawie wydanie orzeczenia chroniącego wartości konstytucyjne i prawidłowo realizującego prawo jednostki do sprawiedliwego rozstrzygnięcia sądowego. Podstawowym przepisem konstytucyjnym, który znajduje zastosowanie w sprawie, jest art. 60 Konstytucji RP, w świetle którego "obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach". W orzecznictwie TK przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także - co szczególnie istotne w niniejszej sprawie - zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. np. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 60 Konstytucji RP znajduje zastosowanie również w przypadku przekształcenia stosunku prawnego łączącego daną osobę z państwem, czy organem państwa - w szczególności przekształcenia stosunku służbowego, którego podstawą jest decyzja administracyjna, w stosunek pracy, którego podstawą jest umowa o pracę. W cytowanym wyżej wyroku z dnia 9 czerwca 1998 r. (sygn. akt K 28/97, OTK 1998, nr 4, poz. 50) TK podkreślił, że "ustawa powinna (...) określić kryteria zwalniania ze służby oraz procedurę podejmowania decyzji w tym zakresie, tak aby wykluczyć wszelką dowolność działania władz publicznych. Konieczne jest także stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, a więc przede wszystkim decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do służby publicznej oraz zwolnieniu z tej służby". Zdaniem TK, selekcja osób pełniących służbę publiczną - również gdy jest wynikiem zmian ustrojowo-organizacyjnych w ramach danego urzędu – "może być dokonywana tylko w trybie przewidzianym przez przepisy ustawowe. Nie może być natomiast przeprowadzana w sposób arbitralny jako element procesu reorganizacji aparatu państwowego. Reorganizacja nie może być wykorzystywana jako okazja do wymiany kadry. Stanowi to bowiem obejście przepisów gwarantujących funkcjonariuszom wzmożoną trwałość ich zatrudnienia" – zob. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02, OTK 2004, nr 4, poz. 30. W wyroku tym TK podkreślił ponadto, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Istnienie takich gwarancji, o czym już wspominano, jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Należy bowiem podkreślić, że do państwa jako pracodawcy zastosowanie znajdują odmienne standardy konstytucyjne niż w odniesieniu do pracodawców prywatnych. Swoboda państwa w odniesieniu do "swoich" pracowników (funkcjonariuszy) jest znacznie węższa, a tym samym ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców. Mając powyższe na uwadze sąd doszedł do przekonania, że przedłożoną funkcjonariuszowi propozycję zatrudnienia, której skutkiem przyjęcia jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, a zatem pozbawienie funkcjonariusza jego statusu, należy traktować jak decyzję skutkującą rozwiązaniem stosunku służbowego, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS. Tylko zaakceptowanie takiego rozwiązania gwarantuje funkcjonariuszowi należną mu ochronę prawną. We wszystkich ustawach dotyczących służb, w tym również Służby Celnej i aktualnej ustawie o KAS, decyzja skutkująca zwolnieniem ze służby zawsze implikowała możliwość złożenia odwołania do organu II instancji. Nie pozostaje to w ocenie sądu w sprzeczności z regulacją z art. 169 ust. 4 ustawy. Przewidzianą bowiem w tym przepisie możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Dyrektora IAS (a nie odwołania do szefa KAS) uzasadnia fakt, że sytuacja uregulowana w tym przepisie nie wykracza poza ramy stosunku służbowego i pozostaje bez wpływu na dotychczasowy status funkcjonariusza. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd wskazuje, że rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 ustawy w istocie zamykające drogę odwoławczą temu funkcjonariuszowi, który zamiast pisemnej propozycji pełnienia służby otrzymał pisemną propozycję zatrudnienia, narusza konstytucyjne prawo do sądu. W wyroku z 10 maja 2000 r. (sygn. akt K. 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki. Stanowi ono jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Na konstytucyjne prawo do sądu składa się w szczególności: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd oraz 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. także wyroki TK z: 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; 16 marca 1999 r., sygn. akt SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 36; 14 grudnia 1999 r., sygn. akt SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163; 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143; 19 lutego 2003 r., sygn. akt P 11/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 12; 14 marca 2005 r., sygn. akt K 35/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 23; 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r. (sygn. akt K 38/07), przypomniał, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu obejmuje wszelkie sytuacje - bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne - w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (z tych właśnie powodów wykluczona jest w zasadzie droga sądowa dla rozstrzygania sporów na tle podległości służbowej). Z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zaś dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu. Konstytucja wprowadza więc domniemanie drogi sądowej. W orzeczeniu z dnia 3 lipca 2008 r. (sygn. akt K 38/07), TK przyjął, że jeśli art. 45 ust. 1 Konstytucji dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także przewidzianych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), to art. 77 ust. 2 Konstytucji obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji, stanowiąc uzupełnienie i rozwinięcie ogólniejszego art. 45 ust. 1 Konstytucji, zawiera zarazem swoistą regulację szczególną w stosunku tego przepisu. Ograniczenia prawa do sądu ustanawiane normą ustawową, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 31 ust. 3 Konstytucji, muszą uwzględniać kategoryczny zakaz zamykania drogi do sądu zawarty w art. 77 ust. 2 Konstytucji w zakresie dochodzenia konstytucyjnych wolności i praw. Wyłączenie drogi sądowej w sprawach związanych z naruszeniem wolności i praw może być ustanowione jedynie wprost przepisami konstytucyjnymi. Prawo do sądu, wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji, nie może zostać ograniczone przez zamknięcie w ustawie drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw konstytucyjnych, gdyż takie ograniczenie byłoby oczywiście sprzeczne z art. 77 ust. 2 Konstytucji. W tym sensie art. 77 ust. 2 Konstytucji wyznacza, obok art. 31 ust. 3, zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (zob. wyroki TK z: 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K. 28/97, 14 czerwca 1999 r., sygn. akt K. 11/98, 16 marca 1999 r., sygn. akt SK 19/98, 10 maja 2000 r., sygn. akt K. 21/99, z 14 marca 2005 r., sygn. akt K 35/04). Końcowo także Sąd podkreśla, że funkcjonariusze, którzy wstąpili w szeregi Służby Celnej, mieli prawo oczekiwać od Państwa, iż bez należytego uzasadnienia Państwo to nie wypowie im zawartego uprzednio kontraktu. Brak wymogu, aby w drodze decyzji administracyjnej, która jak już wskazywano, jest jedyną właściwą formą przekształceń stosunku służbowego funkcjonariuszy, organ wyjaśnił przesłanki, które skutkowały niezłożeniem propozycji służby a zamiast tego złożeniem propozycji zatrudnienia, nie tylko pozbawia ochrony prawnej tych funkcjonariuszy. Taka konstrukcja przepisów sprawia także wrażenie, że Państwo wykorzystuje swoją uprzywilejowaną pozycję. Dla przypomnienia warto podnieść, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę w swoim orzecznictwie, że na treść zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P., składa się szereg zasad, które nie zostały wprawdzie ujęte expressis verbis w tekście Konstytucji, ale które wynikają z istoty i z aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Do zasad tych należy w szczególności zasada ochrony zaufania do państwa i do stanowionego przez nie prawa, z której - zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego - wynika szereg dalszych zasad szczegółowych, m.in. zasada ochrony poszanowania praw nabytych, czy słusznych oczekiwań. U podstaw ochrony tej zasady znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań. Znaczenie i treść zasady ochrony praw nabytych i słusznych oczekiwań w Konstytucji z 1997 r. stanowiły przedmiot zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego m.in. w wyroku z 22 czerwca 1999 r. (sygn. akt K. 5/99). Trybunał Konstytucyjny stwierdził wówczas, że "zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym" (OTK ZU Nr 5/1999, s. 536). Konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza stanowienia regulacji, które znoszą lub ograniczają prawa podmiotowe. Prawodawca cofając lub ograniczając prawa nabyte musi jednak spełnić szereg warunków. Badając dopuszczalność ograniczeń praw nabytych należy rozważyć: 1) czy wprowadzone ograniczenia znajdują podstawę w wartościach konstytucyjnych, 2) czy nie istnieje możliwość realizacji danej wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych, 3) czy wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej, konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi u podstaw zasady ochrony praw nabytych, a także 4) czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji (wyrok z 22 czerwca 1999 r., sygn. K. 5/99, jw., str. 536). W cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraził również pogląd, że "ocena dopuszczalności wyjątków od zasady ochrony praw nabytych wymaga rozważenia, na ile oczekiwanie jednostki, iż prawa uznane przez państwo będą realizowane, jest usprawiedliwione. Zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe" (jw. str. 537). Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, a także "historyczne" uwarunkowania dotychczasowych przekształceń w ramach służby celnej, w ocenie Sądu, niezawarcie w ustawie regulacji przewidującej tryb wydawania decyzji administracyjnej w sytuacji przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza (który w momencie otrzymania propozycji zatrudnienia nadal pozostawał funkcjonariuszem), doszło także do naruszenia zasady ochrony praw nabytych i słusznych oczekiwań w zakresie zapewnienia dotychczasowym funkcjonariuszom celnym bezpieczeństwa prawnego. W ocenie Sądu skarżąca, po 20 latach służby miała słuszne, racjonalne i usprawiedliwione prawo oczekiwać, że rzetelnie realizując powierzone jej dotychczas zadania, będąc oddaną Państwu i dyspozycyjną, służąc interesowi publicznemu i wyrażając tym samym zgodę na ograniczenie swoich praw (co wynika z istoty służby), w służbie pozostanie nadal. Jeśli jednak Państwo, działając poprzez swego ustawodawcę uznało inaczej, to wypełnieniem zasady słusznych oczekiwań jest poprowadzenie procesu administracyjnego zgodnie z jego regułami oraz rzetelne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia ingerującego w dotychczasowy stosunek służbowy sklarżącej. Reasumując należy stwierdzić, że złożoną funkcjonariuszowi w trybie art. 165 ust. 7 ustawy propozycję pracy, bez względu na to, czy została ona przyjęta czy też nie, należy traktować jak decyzję administracyjną skutkująca zwolnieniem ze służby, na którą stronie służy prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS. Jak wskazano na wstępie, w niniejszej sprawie decyzja Szefa KAS jeszcze nie została wydana – oczywiście nie z winy funkcjonariusza. Jak wynika bowiem z akt sprawy, odwołanie skarżącej z dnia 12.06.2017 r. od otrzymanej w dniu 29 maja 2017 r. propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby, skierowane do Szefa KAS, nie zostało przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. przekazane właściwemu organowi do rozpatrzenia. Sytuacja ta, nie upoważnia jednak Sądu do rozpoznania sprawy. WSA rozstrzyga bowiem skargi na decyzje ostateczne. Przyjęcie powyżej wskazanego trybu wymaga zatem wydania decyzji przez Szefa KAS. Dopiero na tą decyzję będzie służyła skarga. Z powyższych względów Sąd skargę odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Na marginesie sprawy należy dodać, że przedstawione przez Sąd stanowisko wpisuje się w pogląd prezentowany przez funkcjonariuszy, w tym również przez skarżącą, która w skardze domagała się uznania otrzymanej propozycji zatrudnienia, jako de facto decyzji o zwolnieniu ze służby. Godzi się również w tym miejscu podnieść, że także sądy powszechne, do których niektórzy funkcjonariusze skierowali pozwy w przedmiocie otrzymanej propozycji zatrudnienia, wbrew twierdzeniom organu, nie uznawały swojej kognicji w sporze i prezentowały pogląd, że sprawa rozwiązania stosunku służbowego jest sprawą administracyjnoprawną, co skutkowało odrzuceniem pozwu lub przekazaniem sprawy do rozpoznania w trybie administracyjnym. Z pisma procesowego pełnomocnika skarżącej z dnia 16.11.2017 r. wynika, że takie rozstrzygnięcia wydane zostały m.in. przez: - Sąd Rejonowy dla Wrocławia - Śródmieścia, Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (postanowienie z dnia 11 sierpnia 2017 r. sygn. akt: IV P 402/17 w przedmiocie przekazania sprawy do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej), - Sąd Rejonowy w Słupsku, V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (postanowienie z dnia 18 września 2017 r. sygn. akt: V P 124/17 w przedmiocie odrzucenia pozwu), - Sąd Rejonowy w Rzeszowie, IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (postanowienie z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt: IV P 427/17 w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności drogi sądowej i przekazania sprawy do rozpoznania Dyrektorowi Administracji Skarbowej w Rzeszowie), - Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi, X Wydział Pracy Ubezpieczeń Społecznych (postanowienie z dnia 27 września 2017 r. sygn akt. X P 1117/17 w przedmiocie przekazania prawy do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej celem rozpoznania i wydania decyzji administracyjnej), - Sąd Rejonowy w Rzeszowie, IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (postanowienie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt: IV P 440/17 w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności drogi sądowej i przekazania sprawy do rozpoznania Dyrektorowi Administracji Skarbowej w Rzeszowie). d.j.