III SA/Łd 767/12

Dnia 14 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...]; 2. orzeka że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Kierownik GOPS w K., działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów uznał M. S. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Decyzja ta stała się ostateczna albowiem strona nie wniosła odwołania. Wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2012 r. Kierownik GOPS w K. zwrócił się do Starosty [...] o zatrzymanie M. S. prawa jazdy w trybie art. 5 ust. 3b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Organ wskazał, że skarżący jest dłużnikiem alimentacyjnym w związku z przyznaniem H. S. świadczeń z funduszu alimentacyjnego na M. S.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy kat. A, B nr [...] seria [...] z dnia [...] r. należącego do skarżącego i wskazał, że dokument prawa jazdy należy zwrócić do depozytu Wydziału Komunikacji. W odwołaniu M. S. potwierdził fakt, że nie zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy ,jak również nie dokonywał wpłat tytułem alimentów w wysokości 350 zł. Podniósł, że był zatrudniony, a wynagrodzenie zostało zajęte przez Komornika, jednakże żadne środki nie wpływały na konto Komornika, ponieważ pracodawca nie wypłacał wynagrodzenia. W związku z powyższym rozwiązał stosunek pracy składając przeciwko pracodawcy pozew do Sądu. Nie zarejestrował się w PUP ponieważ aktualnie pracuje dorywczo uzyskując w miarę stały, comiesięczny dochód. Zatrzymanie prawa jazdy spowoduje brak możliwości dojazdu do pracy, a tym samym brak środków do życia i uniemożliwienie spłaty zadłużenia. Zadeklarował, że w najbliższym czasie będzie wpłacał co najmniej połowę zasądzonych alimentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: złożenia oświadczenia majątkowego, zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W ocenie Kolegium z przedstawionych w sprawie dokumentów wynika, że przyczyną uznania M. S. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych była okoliczność występująca w art. 5 ust. 3 w/w ustawy dotycząca nie zarejestrowania się przez dłużnika w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy. Czynności tej nie dopełnił również w późniejszym terminie, co potwierdził w treści złożonego odwołania, zatem okoliczność ta jest bezsporna. Unikanie poddania się czynnościom postępowania przez dłużnika alimentacyjnego obwarowane jest sankcją administracyjną w postaci zatrzymania prawa jazdy. Wobec związania Starosty wnioskiem Kierownika GOPS w K. oraz brakiem ustania przyczyn stanowiących podstawę wniosku, wydana decyzja w sprawie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy jest prawidłowa i w pełni uzasadniona. Kolegium podniosło, że decyzja w sprawie zatrzymania dłużnikowi prawa jazdy nie należy do swobodnego uznania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ musi bezwzględnie przestrzegać warunków ustawowych i nie może brać pod uwagę żadnych innych okoliczności, niż te które zostały wskazane w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Organ nie podzielił argumentów strony zawartych w odwołaniu związanych z wykonywaniem pracy dorywczej i uzyskiwaniem z tego tytułu dochodu oraz deklaracją regulowania w przyszłości alimentów na obecnym etapie postępowania nie mogą być brane pod uwagę. Podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego celu wyegzekwowania zasądzonych alimentów jest obowiązkiem organu właściwego wierzyciela w przypadku bezskuteczności egzekucji, wobec czego dłużnik winien dołożyć wszelkich starań aby jako osoba bezrobotna poprzez aktywizację zawodową zwiększył swoje szansę na rynku pracy. W skardze z dnia 16 lipca 2012 r. M. S. opisał swoją sytuację materialną. Wyjaśnił, że pierwszej wpłaty dokonał w dniu 16 maja 2012 r. w wysokości 350 złotych na konto komornika. Wskazał, że w czasie zatrudnienia w firmie A. miał potrącane alimenty dwukrotnie w wysokości 840 zł, lecz pracodawca nie przekazał ich komornikowi. Dlatego wystąpił z pozwem przeciwko pracodawcy . Podniósł, że zatrzymanie prawa jazdy spowoduje brak dojazdu do pracy, a tym samym zostanie bez środków do życia. Do skargi załączył kserokopie m.in. wpłat z dnia 16 maja 2012 r. oraz 17 lipca 2012 r. , listy płac z potrąceniami. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. 270) - dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art.134 § 1 p.p.s.a. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 192, poz. 1378 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 ustawy w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: 1) złożenia oświadczenia majątkowego, 2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych - organ właściwy dłużnika składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny oraz kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 5 ust. 5 ustawy na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. w sprawie sygn. akt P 46/07 ( Dz. U. z dnia 25 września 2009 r. Nr 159, poz. 1261) orzekł, iż art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 i nr 164, poz. 1336, z 2007 r. Nr 192, poz. 1378 oraz z 2008 r. nr 119, poz. 770) jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi : czy art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U Nr 86, poz. 732 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż sąd zwracający się z pytaniem prawnym wyraził wątpliwość, czy art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z 2005 r. jest zgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wywodzonymi z niej zasadami szczególnymi, w tym: niedopuszczalności kumulacji odpowiedzialności karnej i administracyjnej, prawidłowej legislacji, sprawiedliwej procedury oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał w szczególności odniósł się do zarzutów sądu pytającego dotyczących braku trybu odwoławczego w procedurze określonej w art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych, związania starosty wnioskiem organu właściwego dłużnika oraz pozorności sądowej kontroli decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kwestionowana regulacja narusza w szczególności zasadę sprawiedliwej procedury. Brak stosownego trybu odwoławczego sprawia, ze wniosek organu właściwego dłużnika (wójta, dłużnika, prezydenta miasta) dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet arbitralny. Ewentualna kontrola sądowo administracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego do starosty przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec związania starosty tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też – w podstawowym wymiarze – merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Tymczasem zasada sprawiedliwej procedury wymaga, by odpowiedni organ mógł przedstawić motywy swego rozstrzygnięcia, a ponadto by rozstrzygnięcie było weryfikowalne, a postępowanie prowadzone w sposób jawny i z udziałem stron. Trybunał Konstytucyjny powołał się na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż sprawiedliwa procedura sądowa powinna zapewniać stronom uprawnienia procesowe stosowne do przedmiotu prowadzonego postępowania, a ponadto zgodnie z wymogami rzetelnego procesu uczestnicy postępowania muszą mieć realną możliwość przedstawienia swoich racji, a sąd ma obowiązek je rozważyć. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego powołane argumenty prowadzą w efekcie do wniosku, że art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Trybunał ponadto uznał, że zatrzymanie prawa jazdy winno służyć realizacji podstawowego celu ustawy jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. Takiego celu – z zasady – nie można osiągnąć przez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa (potencjalna bądź realna) łączy się z posiadaniem prawa jazdy. O ile bezsporny pozostaje stosowanie środków aktywizacji zawodowej wobec dłużników alimentacyjnych (np. przez kierowanie dłużnika alimentacyjnego do prac organizowanych na zasadach robót publicznych), o tyle zatrzymanie prawa jazdy w wielu sytuacjach nie służy podstawowemu celowi ocenianej regulacji ustawowej. Kwestionowana regulacja nie może być także uznana za niezbędną, w tym znaczeniu, że przymuszenie do realizacji obowiązków alimentacyjnych nie byłoby możliwe przy zastosowaniu mniej uciążliwych dla zobowiązanego do ich wykonania środków. Z przedstawionych Trybunałowi Konstytucyjnemu danych statystycznych nie wynika, że zwiększenie skuteczności (i regularności) ściągania należności alimentacyjnych jest w przeważającym stopniu konsekwencją podjętych decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy osobom zobowiązanym. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji. Trybunał w uzasadnieniu wyroku zauważył, że jego orzeczenie dotyczy art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z dnia 22 kwietnia 2005 r. Ustawa ta obowiązywała do 1 października 2008 r. i została uchylona na mocy art. 47 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Obowiązująca aktualnie ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów mieści w art. 5 ust. 3 pkt 3, ust. 5 i 6 unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 kwestionowanej (a już nieobowiązującej) ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z 22 kwietnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o zatrzymaniu prawa jazdy M. S. na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom upoważnionym do alimentów. Trybunał Konstytucyjny nie orzekał wyrokiem o niekonstytucyjności tego przepisu. Jednakże, jak wcześniej wspomniano, wyraźnie zaakcentował, iż przepis ten jest analogiczny do niezgodnego z Konstytucją unormowania zawartego w art. 5 nieobowiązującej aktualnie ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z dnia 22 kwietnia 2005 r. W powyższej sytuacji rozważenia wymaga, czy sąd administracyjny uprawniony jest do orzekania o niekonstytucyjności przepisu prawa rangi ustawowej. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczpospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio (art. 8 Konstytucji). Adresatem tej normy są przede wszystkim sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji). Stosowanie Konstytucji nie jest tylko domeną Trybunału Konstytucyjnego, do prerogatyw którego należy orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją ( art. 188 pkt 1 Konstytucji). Prawo stosowania norm konstytucyjnych należy również do sądów i to zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do wniosku, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być w sprawie zastosowany ( por. R. Hauser i J. Trzciński – Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lexis Nexis Warszawa 2008 r., str. 23 i nast.). W sytuacji , gdy sąd rozpoznający konkretną sprawę dojdzie do przekonania, że zachodzą wątpliwości co do konstytucyjności przepisu ustawy regułą winno być przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji, którego orzeczenie stwierdzające taką niezgodność wywoła ten skutek, że przepis ustawy utraci moc. Orzeczenia Trybunału konstytucyjnego mają bowiem moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne ( art. 190 ust. 1 Konstytucji). Odmienna sytuacja zachodzi wówczas, gdy według sądu rozpoznającego sprawę brak jest wątpliwości co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, np. gdy z przepisów Konstytucji można wywieść normę samowykonalną, względnie gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W takiej sytuacji nie ma potrzeby zadawania pytania prawnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.10. 2000 r., sygn. V SA 613/00 ( OSP 2001 r. Nr 5, poz. 82) ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji, ani wyłączność orzekania o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori i tym samym odmawiając zastosowania in concreto przepisu ustawy, sąd nie narusza kompetencji w tym zakresie właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym. Powyższy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2008 r., sygn. OSK 1369/07 ( niepubl.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w obecnym składzie, w pełni popiera stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie odmówił zastosowania niezgodnego z Konstytucją przepisu art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Powyższy przepis zawierający normę analogiczną do zamieszczonej w uznanym za niekonstytucyjny przepisie art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten narusza zasadę sprawiedliwej procedury. Jego konstrukcja (brak trybu odwoławczego) powoduje, że ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego do starosty przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Ponadto zatrzymanie prawa jazdy przewidziane w aktualnie obowiązującej ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji. Ogranicza bowiem możliwość aktywizacji zawodowej dłużnika poprzez ograniczenie ofert pracy, które można do niego skierować, a tym samym nie służy podstawowemu celowi ustawy jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. W związku z odmową zastosowania w niniejszej sprawie niekonstytucyjnego przepisu art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów sąd nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty Kutnowskiego z dnia 9 maja 2012 r. Ponadto na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku e.o.