III SA/Łd 773/12

Dnia 24 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2012 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 72 ust. 3, art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r., nr 69 poz. 415 z późn. zm.) przyznał J. S. status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji, tj. od dnia 27 stycznia 2012 r. oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnego w wysokości 120 % zasiłku podstawowego, określonego w art. 72 ust. 1 ustawy na okres 6 miesięcy, tj. od dnia 4 lutego 2012 r., o ile wcześniej nie zaistnieją okoliczności powodujące utratę statusu bezrobotnego lub utratę prawa do zasiłku. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, okres pobierania zasiłku wynosi 6 miesięcy - dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku nie przekraczała 150 % przeciętnej stopy bezrobocia w kraju. Zasiłek dla bezrobotnych zasadniczo przysługuje zatem jedynie przez okres 6 miesięcy, aby zaś okres ten mógł być wydłużony osoba bezrobotna winna spełniać dodatkowe warunki, o których mowa w art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi, okres pobierania zasiłku wynosi 12 miesięcy - dla bezrobotnych: a) zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku przekraczała 150 % przeciętnej stopy bezrobocia w kraju lub b) powyżej 50 roku życia oraz posiadających jednocześnie co najmniej 20-letni okres uprawniający do zasiłku, lub c) którzy mają na utrzymaniu co najmniej jedno dziecko w wieku do 15 lat, a małżonek bezrobotnego jest także bezrobotny i utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania po dniu nabycia prawa do zasiłku przez tego bezrobotnego. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wskazuje, że J. S. nie spełnia warunków określonych w art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. a, b i c ustawy. Organ podkreślił, że stopa bezrobocia na obszarze miasta Ł. nie przekracza 150 % przeciętnej stopy bezrobocia w kraju, co wyklucza przyznanie prawa do zasiłku na okres 12 miesięcy. Ponadto w dniu rejestracji tj. w dniu 27 stycznia 2012r. skarżący nie miał ukończonego 50 roku życia. Jak wynika bowiem z akt sprawy urodził się w dniu 27 lutego 1962r. Od powyższej decyzji J. S. złożył odwołanie, w którym podnosząc zarzut zastosowania błędnej podstawy prawnej decyzji wskazał, że zamiast art. 73 ust. 1 pkt 1 podstawę prawną decyzji powinien stanowić art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zarzucając naruszenie art. 6-9 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 a ustawy, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej okresu, na który został przyznany zasiłek dla bezrobotnego. Odwołując się do definicji legalnej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, skarżący podkreślił, że bezrobotnym powyżej 50 roku życia jest osoba, która w dniu zastosowania wobec niej usług lub instrumentów rynku pracy ukończyła co najmniej 50 rok życia, a nie która w dniu rejestracji ukończyła 50 rok życia. Wskazał, iż do dnia wydania zaskarżonej decyzji, żadna usługa rynku pracy określona w ustawie nie została wobec niego zastosowana. Sama natomiast rejestracja w Powiatowym Urzędzie Pracy jest tylko i wyłącznie czynnością materialno- techniczną, a nie zastosowaniem usług i instrumentów rynku pracy. Podkreślił, iż pierwszy zasiłek otrzymał dopiero w marcu 2012r., a więc już po ukończeniu 50 roku życia, dokonując natomiast rejestracji organ świadomie nie poinformował go o treści art. 73 ust. 1 pkt 1. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ł., tj. w dniu 27 stycznia 2012 r. J. S. udokumentował, że posiada okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych wynoszący co najmniej 365 dni i ponad 20 letni ogólny okres uprawniający do zasiłku. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 29.09.2011 r. (M.P. z 2011 r. nr 90 poz. 943), przeciętna stopa bezrobocia na obszarze działania Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. w dniu 30 czerwca 2011 r. wynosiła 10,4 % i nie przekraczała 150 % przeciętnej stopy bezrobocia w kraju wynoszącej - 11,9 %. Wobec tego, zamieszkałym na terenie miasta Ł. bezrobotnym, rejestrującym się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ł. w 2012 roku, na podstawie przepisów art. 73 ust. 1 pkt 1 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przysługuje prawo do zasiłku przez okres 6 miesięcy. Odwołując się do treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu obowiązującym w dacie rejestracji skarżącego, organ wskazał, że bezrobotny powyżej 50 roku życia to osoba, która w dniu zastosowania wobec niego usług lub instrumentów rynku pracy ukończyła co najmniej 50 lat życia. Przepis ten zawiera dwa wymogi, których łączne spełnienie pozwala na otrzymanie 12 - to miesięcznego zasiłku, a mianowicie: - ukończone w dniu dokonania rejestracji 50 lat, - legitymowanie się co najmniej 20 - letnim okresem uprawniającym do zasiłku. Powyższe przepisy nie mają zastosowania w przypadku J. S., bowiem w dniu rejestracji, tj. w dniu 27 stycznia 2012 r. nie miał ukończonych 50 lat (data urodzin 27.02.1962 r.), pomimo, iż posiadał udokumentowany ponad 20 letni staż pracy. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy również nie zostały spełnione. Skarżący nie ma na utrzymaniu dziecka w wieku do 15 roku życia. Odnosząc się do argumentów strony przedstawionych w odwołaniu organ podkreślił, iż dla oceny uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych decydujące znaczenie ma data rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Rejestracja odbywa się na zasadzie dobrowolności i to osoba zainteresowana decyduje kiedy rejestracji dokona. Przepisy ww. ustawy nie przewidują terminu dokonania rejestracji, wobec czego nie można osobie zainteresowanej wskazać terminu do dokonania rejestracji. Rejestracja następuje z dniem zgłoszenia się do Urzędu. Realizacja głównego celu rejestracji - ustalenie statusu osób rejestrowanych oraz ich uprawnień, jest możliwa pod warunkiem przedstawienia przez te osoby odpowiednich dokumentów. Zakres informacji niezbędnych do dokonania rejestracji oraz skonkretyzowanie wymaganych dokumentów jest wskazany w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. nr 262, poz. 2607 z późn. zm.). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 6, art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej w oparciu o błędną podstawę prawną, naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 2a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej okresu, na jaki zostało przyznane prawo do zasiłku dla bezrobotnego. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał argumentację przedstawioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę dzielności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego, nie wkraczając przy tym w zakres uprawnień organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenia jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Oceniając więc zaskarżoną decyzję, w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. Na wstępie należy wyjaśnić, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny miedzy stronami. Podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji są przepisy ustawy o zatrudnieniu (cyt. na wstępie). Zgodnie z art. 33 ust. 1 tej ustawy, powiatowe urzędy pracy rejestrują bezrobotnych i poszukujących pracy oraz prowadzą rejestr tych osób. Przepis ten w ust. 2 określa, iż rejestracja bezrobotnych i poszukujących pracy następuje po przedstawieniu dokumentów niezbędnych do ustalenia statusu takich osób i ich uprawnień. Kwestie świadczeń dla bezrobotnych reguluje Rozdział 15 ustawy w tym m.in. art. 71 dotyczący przesłanek uzyskania prawa do zasiłku, art. 72 odnoszący się do wysokości zasiłku oraz art. 73 określający okres pobierania zasiłku. W świetle art. 73 ust. 1 tej ustawy powołanym przez organ I instancji w podstawie prawnej decyzji, okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych wynosi: 1) 6 miesięcy - dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku nie przekracza 150% przeciętnej stopy bezrobocia w kraju; 2) 12 miesięcy - dla bezrobotnych: a) zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku przekracza 150 % przeciętnej stopy bezrobocia w kraju lub b) powyżej 50 roku życia oraz posiadających jednocześnie co najmniej 20 - letni okres uprawniający do zasiłku, lub c) którzy mają na utrzymaniu co najmniej jedno dziecko w wieku do 15 lat, a małżonek bezrobotnego jest także bezrobotny i utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania po dniu nabycia prawa do zasiłku przez tego bezrobotnego. Z przedłożonych sądowi akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący nie spełnia warunków, od których zależy przyznanie prawa do zasiłku na okres 12 miesięcy, wymienionych w przytoczonym powyżej art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. "b" ustawy o zatrudnieniu. Nie ukończył bowiem w dniu rejestracji, tj. zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy w dniu uzyskania prawa do zasiłku, 50 roku życia. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie mają one żadnego wsparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z przepisem art. 71 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu każdorazowe nabycie prawa do zasiłku wiąże się z koniecznością złożenia stosownego wniosku w PUP. Prawo do zasiłku, po spełnieniu szeregu warunków wymienionych w art. 71 ust. 1, przysługuje za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dniu od dnia zarejestrowania się we właściwym urzędzie pracy. Chwila rejestracji ma więc decydujące znaczenie. Prawo do zasiłku każdorazowo zależne jest od tego, w jakiej sytuacji faktycznej znajduje się osoba ubiegająca się o to prawo w momencie składania wniosku do PUP. Długość okresu, na który zasiłek jest przyznany zależy także od okoliczności jakie zaistniały w chwili składania wniosku albo w okresie pobierania zasiłku (art. 73 ust. 1 cyt. powyżej). Ustawodawca nie przewidział możliwości uwzględnienie okoliczności zaistniałych po dacie rejestracji, nawet mających wpływ na ustalenie okresu pobierania zasiłku. Skarżący zarejestrował się w dniu 27 stycznia 2012r. W tych okolicznościach skarżący nie ma racji twierdząc, że organ wydając decyzję uznającą go za osobę bezrobotną i przyznającą mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych powinien uwzględnić (na korzyść skarżącego) fakt, że w dniu 27 lutego 2012r. skarżący ukończy 50 lat i z tego powodu przyznać mu zasiłek na okres 12 miesięcy. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw prawnych do tego, aby długość okresu pobiera zasiłku dla bezrobotnych była ustalana każdorazowo po zmianie okoliczności faktycznych, które następują po dacie rejestracji danej osoby jako bezrobotnej. Prawo do zasiłku jest ustalane przez organ jednorazowo w oparciu o dokumentację aktualną na dzień rejestracji osoby bezrobotnej, co wynika z art. 33 ust. 2 omawianej ustawy. Nie zna ona szczególnej instytucji, jaką jest przyznawanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie zmienionych okoliczności następujących po dacie rejestracji. W rezultacie nieusprawiedliwionym jest stanowisko skarżącego, że uzyskał on prawo do pobierania zasiłku przez okres 12 miesięcy. Argumentacja skarżącego nie znajduje uzasadnienia normatywnego bowiem w dacie rejestracji skarżący nie spełniał warunków ustawy do przyznania mu zasiłku na podstawie jej art. 73 ust. 1 pkt 2 litera b. Dzień rejestracji rozstrzyga o statusie danej osoby i przysługujących uprawnieniach jako osoby bezrobotnej. Rejestracja bezrobotnego, przez to, że stanowi element definicji bezrobotnego (art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy) musi być uznana za jeden z konstytutywnych warunków powstania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Brak jest unormowania upoważniającego organ do dostosowywania uprawnień dla osoby bezrobotnej, w zależności od zmian powstających po dniu rejestracji. Innymi słowy z określonej w art. 73 ust. 2 ustawy, zasady niezmienności pobierania zasiłku, organ nie ma prawa wyciągać wniosku, że w pozostałych przypadkach zmiany są dopuszczalne. Ustawa w art. 73 ust. 1 precyzuje przesłanki do uzyskania świadczenia przez bezrobotnego. Przewiduje ona, że bezrobotny uzyskuje prawo do zasiłku na okres 6 miesięcy (art. 73 ust. 1 pkt 1) i poza przypadkami określonymi w pkt 2 tego artykułu nie przewiduje, że okres ten ulega przedłużeniu do 12 miesięcy. Ten ostatni okres – wymieniony w art. 73 ust. 1 pkt 2 litera b - dotyczy więc osób, które już w dacie rejestracji ukończyły 50 rok życia, a nie osób, które w czasie pobierania zasiłku ukończą ten wiek. Zarzuty i wnioski skargi, wysnute na podstawie definicji bezrobotnego określonej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz faktu, że pierwszy zasiłek skarżący pobrał dopiero w marciu 2012r. nie mają więc oparcia, ani w treści art. 73 ust. 1 ustawy, ani w pozostałych jej przepisach. Sąd jeszcze raz pragnie podkreślić, że definicja bezrobotnego w zakresie interpretacji m.in. art. 71, 72 i 73 ustawy zawarta jest w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, zaś definicja, na którą powołuje się skarżący ma zastosowanie do tych bezrobotnych którzy w okresie posiadania statusu bezrobotnego w związku z uzyskaniem określonego wieku ( 50 lat) upoważnieni są do otrzymania pomocy z PUP, przewidzianej w art. 49 ustawy, dla osób znajdujących się w szczególnej sytuacji. Kwalifikowanie do tej grupy bezrobotnych w aktualnym stanie prawnym następuje więc przy uwzględnieniu daty osiągnięcia danego wieku. Natomiast oceniając w aspekcie proceduralnym postępowanie organów w rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Organ wyprowadził bowiem logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski, które uzasadniają stwierdzenie o braku spełnienia przez skarżącego warunków do nabycia zasiłku , o których mowa w treści art. 71 ust. 1 pkt 2 b ustawy. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 9 Kpa. Przede wszystkim należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 6 Kpa., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy regulujące kwestie związane ze świadczeniami dla bezrobotnych mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Wskazują one w sposób precyzyjny zarówno warunki przyznawania poszczególnych świadczeń jak i okresy ich wypłaty, nie pozostawiając w tym względzie organom administracyjnym możliwości uznaniowego przyznawania zasiłków lub ich wydłużania. Jak wykazano wyżej w dacie rejestracji, która w ocenie Sądu jest niekwestionowanym momentem do którego należy odnosić przepisy regulujące okres pobierania zasiłku, skarżący nie ukończył 50 lat , a więc nie spełniał przesłanki otrzymania zasiłku na okres 12 miesięcy. Ustalony w sprawie stan faktyczny uzasadniał podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Tylko w przypadku gdyby w dacie rejestracji obowiązywały alternatywne korzystniejsze przepisy, o których skarżący nie zostałby poinformowany mógłby zarzucać organom naruszenie art. 9 Kpa. W ocenie Sądu nieuprawnione jest twierdzenie, że organy miały obowiązek poinformować skarżącego, że późniejsza rejestracja ( po dacie 27 lutego 2012r.) będzie uprawniała do zasiłku na okres 12 miesięcy. W polskim systemie prawnym pośrednictwo pracy nie ma charakteru obowiązkowego, przeciwnie jest dobrowolne. Jak podniesiono wyżej prawo do zasiłku jest ustalane przez organ jednorazowo w oparciu o dokumentację aktualną na dzień rejestracji osoby bezrobotnej, co wynika z art. 33 ust. 2 omawianej ustawy. Prawo do zasiłku nie jest prawem o charakterze podmiotowym i bezwzględnym, a uzyskanie tego prawa obwarowane jest spełnieniem szeregu przesłanek o naturze formalnej i faktycznej. W szczególności zaś ustawa o zatrudnieniu nie przewiduje możliwości "zawieszania" przyznanego prawa do zasiłku i jego "odwieszania" w późniejszym okresie, w celu skorzystania z korzystniejszych uregulowań. Obowiązek informowania stron, określony w art. 9 Kpa., nie oznacza wymogu udzielania stronie porad prawnych o konsekwencjach zaistnienia wszelkich, hipotetycznych stanów faktycznych dotyczących jej sytuacji prawnej. W okolicznościach przedmiotowej sprawy dokonanie oceny sytuacji i wybór korzystniejszego w danej chwili rozwiązania należały wyłącznie do skarżącego, który, jak wynika z akt sprawy, otrzymał w dniu rejestracji druk "Pouczenia" zawierający wszystkie istotne informacje w zakresie uzyskiwania (utraty) statusu bezrobotnego i zasiłku. W tym zakresie oczekiwania skarżącego wobec organu administracji wykraczały więc poza ustawowy obowiązek informowania przewidziany w art. 9 Kpa. Również fakt, że pierwotnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie wpływa na ustalenie daty rejestracji oraz prawa do zasiłku. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej przepisy i stan faktyczny sprawy Sąd nie dopatrzył się podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, albowiem są one zgodne z obowiązującym prawem. Nie stwierdzono również uchybień postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Mając na uwadze powyższe, orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270), jak w sentencji wyroku. a.ł.