III SA/Łd 774/25

Dnia 15 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 sierpnia 2025 roku Nr GIK-II.7221.15.2024.TS w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. [pic] Postanowieniem z 27 sierpnia 2025 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: ŁWINGiK, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia E. K. (dalej: uczestnik) na postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi (dalej: Prezydent, organ I instancji) z 7 lipca 2025 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie o aktualizację ewidencji gruntów i budynków w zakresie prawa własności do działek ewidencyjnych nr [...] w obrębie W-43, uchylił postanowienie organu I instancji i podjął postępowanie. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. W dniu 8 września 2023 r. uczestnik złożył do Łódzkiego Ośrodka Geodezji wniosek o aktualizację ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany właściciela nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] w obrębie W-43, w oparciu o zapisy działu II księgi wieczystej [...], która wskazuje jako właścicieli nieoznaczonej bliżej nieruchomości położonej w W. o powierzchni całkowitej 2,7500 ha uczestnika w udziale 4/6, S. C. w udziale 1/6 oraz K. K. w udziale 1/6. Decyzją z 27 marca 2024 r. Prezydent decyzją odmówił aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie prawa własności do działek ewidencyjnych nr [...], [...] w obrębie W-43. Decyzją z 18 czerwca 2024 r. ŁWINGiK utrzymał w mocy decyzję Prezydenta. Wyrokiem z 19 lutego 2025 r., III SA/Łd 640/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił ww. decyzje organów obydwu instancji uwagi na błędnie ustalony krąg stron postępowania. Pismem z 29 maja 2025 r. Prezydent zawiadomił strony postępowania o toczącym się postępowaniu oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i przedłożenia dokumentów mających wpływ na podjęcie decyzji w sprawie. W odpowiedzi Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (dalej: KOWR, skarżący), pismem z 17 czerwca 2025 r., poinformował organ o toczącym się przez Sądem Okręgowym w Ł. pod sygn. akt [...] postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz o nieprawomocnym wyroku Sądu Rejonowego w Ł. z 5 czerwca 2025 r., [...], nakazującym wydanie nieruchomości rolnej składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie W-43 na rzecz skarżącego. Postanowieniem z 7 lipca 2025 r. Prezydent, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie prawa własności do działek ewidencyjnych nr [...], [...] w obrębie W-43. Zażalenie na ww. postanowienie złożył uczestnik, zarzucając naruszenie: 1/ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd w sytuacji, gdy postępowanie o aktualizację danych w zasobie geodezyjnym ma w istocie charakter rejestrowy i dokonywane jest według aktualnego stanu prawnego nieruchomości i na podstawie dokumentów dostępnych organowi z urzędu lub złożonych przez stronę, zaś wnioskodawca przedłożył prawomocne orzeczenie sądu wieczystoksięgowego o przysługującym mu prawie własności nieruchomości; 2/ art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (dalej u.k.w.h.), poprzez naruszenie ustawowego domniemania prawnego o zgodności prawa ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a w konsekwencji zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej; 3/ art. 24 ust. 2b pkt 1 ppkt b ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm.), dalej p.g.k., poprzez uznanie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy za niewystarczające do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków jako źródeł aktualizacji danych. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 27 sierpnia 2025 r. organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji i podjął postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie ww. przepisu uzależnione jest od wystąpienia łącznie czterech przesłanek: 1/ zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, 2/ jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3/ wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, 4/ istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W ocenie organu II instancji, brak jest bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sądu w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym a rozpatrzeniem wniosku o aktualizację ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany właściciela nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] w obrębie W-43. Prezydent rozpatrzył już wcześniej przecież wniosek - uchyloną decyzją z 27 marca 2024 r., bez uprzedniego uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył KOWR zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w sprawie istniały przesłanki do uwzględnienia tego przepisu; 2/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz brak wyczerpującego zbadania zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało bezzasadnym uchyleniem postanowienia Prezydenta z 7 lipca 2025 r. i nakazaniem podjęcia postępowanie administracyjnego w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie prawa własności do działek ewidencyjnych nr [...], [...] w obrębie W-43 w Ł; 3/ art. 8 § 1 k.p.a. przez usankcjonowanie tego, że w obrocie prawnym pozostają dwa sprzeczne ze sobą akty (ostateczna decyzja administracyjna oraz późniejsze postanowienie sądu wieczystoksięgowego, na mocy którego dokonano nowego wpisu do działu II księgi wieczystej); 4/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że KOWR pozwem z 30 kwietnia 2024 r. wszczął przeciwko uczestnikowi, S. C. i K. K. postępowanie sądowe o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Sprawa obecnie toczy się przed Sądem Okręgowym w Ł., I Wydział Cywilny w sprawie o sygn. akt [...]. W dniu 14 kwietnia 2025 r. odbyła się pierwsza rozprawa sądowa, zaś na 7 października 2025 r. wyznaczona jest kolejna rozprawa w sprawie. W księdze wieczystej o numerze [...] - na wniosek KOWR - w dziale III zostało wpisane ostrzeżenie o toczącym się postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Natomiast zgodnie z art. 8 u.k.w.h. rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych wyłącza ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Dodatkowo z powództwa KOWR przeciwko uczestnikowi, S. C. i K. K. zostało wszczęte także postępowanie sądowe o wydanie spornych nieruchomości. Sprawa, która toczy się przed Sądem Rejonowym w Ł, I Wydział Cywilny (sygn. akt [...]) została obecnie zawieszona na podstawie art. 177 § 1 pkt 1 k.p.c. Sąd Rejonowy nie miał wątpliwości, że wynik sprawy sądowej o wydanie nieruchomości będzie ostatecznie zależał od wyniku sprawy sądowej o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zawisłej przed Sądem Okręgowym w Ł. Podobnie Prezydent nie miał wątpliwości, że wynik prowadzonego przez niego postępowania administracyjnego będzie zależał od wyniku sprawy sądowej o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, dlatego też wydał prawidłowe postanowienie z 7 lipca 2025 r. Rozstrzygnięcie orzekające o zmianie w ewidencji gruntów i budynków lub orzekające o odmowie wprowadzenia wnioskowanej zmiany jest ściśle powiązane z rozstrzygnięciem Sądu Okręgowego w Ł. Okoliczność, że organ uprzednio wydał decyzję z 27 marca 2024 r., w której negatywnie rozpatrzył wniosek uczestnika, nie powinna być jedyną przyczyną, dla której obecnie organ odwoławczy zdecydował się na uchylenie postanowienia organu I instancji z 7 lipca 2025 r. Na dzień wydawania pierwszego rozstrzygnięcia w sprawie nie toczyło się jeszcze postępowanie sądowe o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Rozstrzygając sprawę po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyroku z 19 lutego 2025 r., III SA/Łd 640/24, na mocy którego uchylił on decyzję ŁWINGiK z 18 czerwca 2024 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z 27 marca 2024 r. - Prezydent na nowo był zobligowany do analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie. Dopiero na tym etapie sprawy organ administracji otrzymał informację o toczącym się postępowaniu sądowym o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w zakresie nieruchomości objętej wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Organ, kierując się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podjął prawidłową decyzję o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ słusznie wskazał, że jest w posiadaniu dokumentów, w których kwestia własności uregulowana jest odmiennie, a co za tym idzie stan prawny nieruchomości jest sporny. Dla organu ewidencyjnego rozstrzygnięcie prawa własności do nieruchomości było kluczowe dla dokonania aktualizacji. Prawomocne rozstrzygnięcie tej kwestii może rzutować następnie na treść wpisów w ewidencji gruntów i budynków, właśnie poprzez jej aktualizację. Uczestnik w postępowaniu ewidencyjnym od początku wskazywał, że skarżącemu nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości, zaś tytuł ten przysługuje wyłącznie jemu oraz S. C. i K. K., co wynika bezpośrednio z wpisów w księdze wieczystej nieruchomości i objęte jest domniemaniem o prawdziwości wpisów w tej księdze na podstawie art. 3 u.k.w.h. Jednakże domniemanie, o którym mowa w art. 3 u.k.w.h. ma charakter wzruszalny. KOWR, wszczynając przez sądem powszechnym postępowanie sądowe oparte o art. 10 u.k.w.h. - dąży do właściwego ustalenia kręgu właścicieli nieruchomości oraz do prawidłowego wpisania w księdze wieczystej w dziale II - Skarbu Państwa, w imieniu i na rzecz którego działa KOWR. Obalenie domniemania wynikającego z art. 3 jest obecnie procedowane w sprawie o sygn. akt [...]i będzie miało swoje rzeczywiste odzwierciedlenie w dziale II księgi wieczystej. Jednakże nic nie stoi na przeszkodzie, aby takie domniemanie obalić w postępowaniu ewidencyjnym przed Prezydentem, przy czym wówczas skutki obalenia domniemania ograniczają się do tego postępowania i jego stron, nie uzasadniając zmiany treści wpisów figurujących w księdze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania również wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga była nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli w rozpoznanej sprawie było postanowienie ŁWIGiK o uchyleniu postanowienia organu I instancji o zawieszeniu z urzędu postępowania wszczętego wnioskiem o dokonanie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany właściciela nieruchomości oznaczonej we wniosku. Organ I instancji zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uznając, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy zainicjowanej wnioskiem o dokonanie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Zagadnieniem tym była wszczęta z powództwa KOWR przed sądem powszechnym sprawa o ustalenie treści księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości objętej wnioskiem o dokonanie aktualizacji ewidencji. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kluczowym zagadnieniem jest w niniejszej sprawie ustalenie zakresu pojęcia zagadnienia wstępnego, którego wystąpienie w postępowaniu administracyjnym obliguje organ za zawieszenia tego postępowania. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest bowiem to, czy wydanie przez Prezydenta decyzji w sprawie wniosku o dokonanie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany właściciela nieruchomości było uzależnione od zakończenia toczącej się przed sądem powszechnym sprawy o ustalenie treści księgi wieczystej (również w zakresie wpisów w jej dziale II – a więc odnoszącym się do prawa własności) spornej nieruchomości. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) wówczas, gdy treść formalnego rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji" (wyrok NSA z 21 lipca 1992 r., III SA 1041/92, CBOSA). Od zagadnienia wstępnego musi zatem zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Inaczej ujmując, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 278). W związku z tym za trafne trzeba uznać stanowisko organu odwoławczego, że w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie sądowe o ustalenie treści księgi wieczystej w zakresie właściciela nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem o dokonanie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie właściciela tej nieruchomości. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się bowiem w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie związku takiego nie ma – niezakończone wciąż postępowanie sądowe o ustalenie treści księgi wieczystej nie wyklucza wydania decyzji przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (kwestią wtórną jest treść tej decyzji). Prawidłowe jest zatem stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, że konieczność zastosowania zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego prejudykatu przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. Elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek ten należy oceniać zawężająco. Zagadnienie wstępne musi wpływać na samą możliwość rozpatrzenia sprawy głównej. Prawidłowo zauważył także ŁWINGiK, że sam wpływ wyniku innego postępowania na treść decyzji nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Prejudykatem jest bowiem tylko ta kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie, nie zaś jedynie determinuje kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji. Inaczej mówiąc wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia bez wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest niemożliwe. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Sąd aprobuje tym samym stanowisko, że brak jest bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sądu powszechnego w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym a rozpatrzeniem wniosku o aktualizację ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany właściciela nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] w obrębie W-43 w Ł. Ewidencja gruntów i budynków jest rejestrem obejmującym dane wynikające ze odpowiedniej dokumentacji i podlegającym aktualizacji na podstawie dokumentów wyszczególnionych w art. 24 ust. 2a p.g.k. Oznacza to, że ewidencja ma charakter wtórny w stosunku do tych dokumentów. Organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania o prawidłowości tych dokumentów. Zatem decyzję w sprawie wniosku o aktualizację ewidencji organ powinien wydać na podstawie posiadanych dokumentów, ewentualnie – dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę i pozostałe strony postępowania. Na zastosowanie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie miało również wpływu to, że ewentualne rozstrzygnięcie postępowania sądowego o ustalenie treści księgi wieczystej, na mocy którego nastąpi nowy wpis w dziale II księgi wieczystej, może być sprzeczne z decyzją wydaną w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem o aktualizację ewidencji. Ponownie należy podkreślić, że w przypadku zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. otwarte zagadnienie wstępne uniemożliwia rozpatrzenie sprawy (prowadzenie postępowania w sprawie) lub wydanie decyzji (załatwienie sprawy). Zastosowanie tego przepisu nie jest uzależnione od tego, aby otwarte zagadnienie wstępne uniemożliwiało wydanie decyzji o określonym rozstrzygnięciu. Nierozstrzygnięte zagadnienie wstępne musi być tego rodzaju, że uniemożliwia załatwienie sprawy. Przepis art. 97 § 1 k.p.a. nie zawiera przecież sformułowania "gdy wynik sprawy" zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie doszło zatem do zarzucanych we skardze naruszeń przepisów postępowania. Organ odwoławczy wystarczająco wyjaśnił stan faktyczny sprawy i prawidłowo uznał, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne obligujące organ do zawieszenia postępowania. Sąd dostrzega przy tym pewną wadliwość samego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu. Skoro bowiem organ I instancji zawiesił postępowanie – organ odwoławczy, uznając postanowienie o zawieszeniu postępowania za nieprawidłowe – powinien tylko je uchylić (art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wobec tego, że w art. 144 k.p.a. mowa o "odpowiednim" stosowaniu przepisów o odwołaniach, w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym zawieszenia postępowania nie można było zastosować wprost przepisu o reformatoryjnym orzekaniu przez organ odwoławczy. Tego rodzaju orzekanie w kwestiach incydentalnych nie wchodzi w grę, ponieważ orzekanie zastrzeżone jest co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Niemniej Sąd uznał tę wadliwość za niemającą wpływu na wynik sprawy, skoro stan zawieszenia postępowania został prawidłowo uznany za niezgodny z prawem, a zaskarżone postanowienia Prezydenta uchylone. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). ak ----------------------- Strona nr 6 odpowiedzi na skargę GiK-II.7221.15.2024.TS