III SA/Łd 775/12

Dnia 3 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 roku sprawy ze skargi P.T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia do służby w Policji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] roku, nr [...] oraz postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] roku, nr [...] a także postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] roku nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. na rzecz skarżącego P.T. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w Z. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 3 oraz art. 110 ust. 1,2 i 4 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji zwolnił z dniem [...] P. T. ze służby z Policji. W uzasadnieniu wskazał, że orzeczeniem nr [...] skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji. W dniu [...] do organu wpłynął wniosek skarżącego o przywrócenie do służby na poprzednio zajmowane stanowisko Policjanta Referatu Kryminalnego w Komisariacie Policji w A. Ł.. P. T. wskazał, że jego stan zdrowia jest bardzo dobry, a choroba przebiega bezobjawowo. Pismem z dnia [...] organ I instancji wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania poprzez określenie czy podtrzymuje prośbę o przywrócenie do służby czy też domaga się wznowienia postępowania w sprawie rozwiązania stosunku służbowego. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] skarżący podniósł, że wnosi o przywrócenie do służby na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 163 k.p.a. Skarżący wskazał, że w dniu wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie był znany wyrok TK z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt P 61/08, w którym orzeczono, że uznanie policjanta za całkowicie niezdolnego do służby z powodu nosicielstwa wirusa HIV bez względu na stan zdrowia jest niezgodne z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 163 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ I instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] w oparciu o przepis art. 145 a k.p.a. Komendant Powiatowy Policji w Z. decyzją nr [...] z dnia [...] odmówił przywrócenia do służby w Policji P. T., zwolnionego ze służby w Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] W uzasadnieniu organ wskazał, że rozkaz personalny o zwolnieniu nie został uchylony ani nie stwierdzono jego nieważności, brak jest więc podstaw do przywrócenia go na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji do służby. W odwołaniu P. T. podniósł, że decyzja o zwolnieniu jego ze służby w Policji jest niezgodna z art. 60 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Strona wskazała, iż w dniu zwolnienia jej ze służby w Policji, jako osoby całkowicie niezdolnej do służby w Policji, przewlekle chorej na zapalenie wątroby typu C bez objawów niewydolności wątroby, Komendantowi Powiatowemu Policji w Z. nie był znany wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 61/08. W przywołanym rozstrzygnięciu Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż § 57 pkt 4 załącznika nr 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych w zakresie, w jakim powoduje uznanie policjanta za całkowicie niezdolnego do pełnienia służby z powodu nosicielstwa wirusa HIV bez względu na stan zdrowia, jest niezgodny z art. 60 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przywrócenie jej do służby w Policji. Decyzją z dnia [...] nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że TK wydając wyrok sygn. akt P 61/08, odpowiadał na pytanie prawne zadane przez WSA w Gdańsku (sygn. akt III SA/Gd 24/08). Oznacza to tym samym, iż nie można wskazanego wyroku TK traktować przez analogię. Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem o niezgodności z przepisami Konstytucji RP konkretnego przepisu, którego dotyczyło skierowane zapytanie prawne. Podstawą zwolnienia strony ze służby w Policji było ostateczne orzeczenie OKL MSWiA w Ł., która rozpoznała u skarżącego inną jednostkę chorobową, niż określona w § 57 pkt 4 załącznika nr 2 cytowanego rozporządzenia MSW z dnia 9 lipca 1991 roku. W ocenie organu należy zatem zauważyć, iż w dniu wydania decyzji o zwolnieniu P. T. ze służby w Policji, jak i obecnie, obowiązują te same przepisy o ustalaniu zdolności do służby w Policji, które dawały po rozpoznaniu u strony przewlekłego zapalenia wątroby typu C, podstawę do uznania za całkowicie niezdolną do służby w Policji, co z kolei warunkowało obligatoryjne zwolnienie z tej służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Należy zauważyć, iż jedynie Trybunał Konstytucyjny jest właściwy do badania zgodności aktów normatywnych z przepisami Konstytucji RP. Dopóki, zatem Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi niezgodności danego aktu normatywnego z obowiązującą Konstytucją RP, istnieje domniemanie o jego zgodności z konstytucyjnym porządkiem prawnym. Odnosząc się do kwestii żądanego przywrócenia strony do służby w Policji, organ odwoławczy wyjaśnił, że należy wskazać w pierwszej kolejności, na dyspozycję art. 16 k.p.a., kreującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Wskazać należy, że decyzja ostateczna to taka decyzja od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei uznanie, że rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] wyczerpuje cechy decyzji ostatecznej oznacza, że przedmiotowa decyzja nie może zostać zakwestionowana za pomocą zwykłych środków zaskarżenia. Zmiana, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest dopuszczalne, ale może nastąpić wyłącznie w jednym z trybów nadzwyczajnych lub w wyniku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc się do wniosku strony o zmianę decyzji w trybie art. 163 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis nie może być powoływany jako jedyna i samodzielna podstawa prawna wzruszenia decyzji, ponieważ nie określa on przesłanek do jej zmiany lub uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego. Natomiast powoływany przez skarżącego przepis art. 42 ust. 1 ustawy o Policji dokładnie określa przesłanki, których zaistnienie umożliwia ponowne nawiązanie stosunku służbowego w drodze przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne w stosunku do zajmowanego w dniu zwolnienia ze służby w Policji. Wedle dyspozycji art. 42 ust. 1 ustawy o Policji podstawą przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne jest uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości. Oznacza to, iż dopiero wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej – rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych określonych w przepisach kpa umożliwia przywrócenie do służby w Policji na zasadach określonych w art. 42 ust. 1 ustawy o Policji. W skardze z dnia 14 sierpnia 2012 r. P. T. wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał na naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 12 i § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podlegających ministrowi spraw wewnętrznych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż o niezdolności do pełnienia służby decyduje wyłącznie fakt zakażenia wirusowym zapaleniem wątroby typu C, bez ustalania stopnia zaawansowania choroby i jej wpływu na kondycję psychofizyczną policjanta, pomimo braku wszechstronnego badania dokonanego przez członków komisji lekarskiej , z uwzględnieniem wyników badań specjalistycznych, a także z uwagi na zaniechanie szczegółowego uzasadnienia orzeczenia komisji lekarskiej stwierdzającego niezdolność do służby. W ocenie strony naruszono także treść art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegającą na odmowie zmiany decyzji w przedmiocie przywrócenia do służby, w sytuacji gdy wydania decyzji nie uzasadniały względy bezpieczeństwa lub porządku publicznego (...). Zdaniem skarżącego organy naruszyły także treść art. 155 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony przemawiają za zmianą decyzji w przedmiocie odwołania P. T. ze służby i uzasadniają przywrócenie do służby. Skarżący wniósł także o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie czy § 44 pkt 6 załącznika nr 2 do rozporządzania MSW z dnia 9 lipca 1991 r. jest zgodny z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP na podstawie art. 3 ustawy 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu i prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzających ją rozstrzygnięć organu I instancji aczkolwiek przyczyny jej uwzględnienia nie są tożsame z przedstawionymi przez skarżącą. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że jako utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania i art. 42 ust. 1 ustawy o Policji. Przede wszystkim podkreślić należy, iż w przedmiotowej sprawie skarżący wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o przywrócenie do służby na poprzednio zajmowane stanowisko. Skarżący został prawidłowo pouczony przez organ o trybach wzruszenia decyzji ostatecznych i uściślił , iż wnosi o zmianę decyzji na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 163 kpa. Zgodnie z tymi przepisami – uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne ( art. 42 ust. 1 ustawy o Policji ). Organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję na mocy której strona nabyła prawo także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne (art. 163 k.p.a.) W uzasadnieniu swego wniosku skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt P 61/08, ale nie wnosił o wznowienie postępowania. Rozpatrując wniosek skarżącego organ I instancji dokonał podziału żądania skarżącego na trzy grupy odnosząc się do każdego przepisu oddzielnie – to jest osobno rozpatrzył wniosek pod kątem art. 163 k.p.a., 145a k.p.a. i 42 ust. 1 ustawy o Policji. Konsekwencją takiego rozpatrzenia wniosku skarżącego było wydanie trzech rozstrzygnięć z tej samej daty 2 maja 2012 r. Organ I instancji wydał : 1/ postanowienie nr [...] w którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 163 kpa. 2/ postanowienie nr [...] w którym odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] w oparciu o przepis 145a kpa. 3/ decyzję w której odmówił przywrócenia P. T. do służby w Policji na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji Tego rodzaju działanie organu było niezgodne z wnioskiem skarżącego i rażąco naruszało prawo, a to art. 7 k.p.a., 8 k.p.a.. 104 k.p.a. i 163 k.p.a. i 42 ust. 1 ustawy o Policji. Organ nie mógł wydać postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, gdyż skarżący nie wnosił o wznowienie postępowania. Tego rodzaju działanie było niezgodne z wolą strony i niczym nie uzasadnione. Organ nie mógł wydać jednocześnie dwóch sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć – postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i decyzji odmawiającej przywrócenia do służby, gdyż oba te rozstrzygnięcia wykluczają się wzajemnie. Wprawdzie oba postanowienia nie zostały zaskarżone, ale zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zaskarżone natomiast rozstrzygnięcie - decyzja organu I instancji w której odmówiono przywrócenia do służby w Policji wydana została wyłącznie na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, a więc znów niezgodnie z wnioskiem strony skarżącej uściślonym w piśmie z dnia 17 kwietnia 2012 r. i obowiązującymi przepisami, bowiem ten przepis prawa materialnego nie stanowi samodzielnej podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia dotyczącego decyzji ostatecznej. Organ II instancji utrzymując tę decyzję w mocy również rażąco naruszył przepisy prawa. W konsekwencji rozstrzygnięcia te zostały wyeliminowane przez Sąd z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien rozpatrzeć wniosek strony, czyli orzec w oparciu o przepisy art. 163 k.p.a. w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji. Należy przy tym mieć na uwadze to, że artykuł 163 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Wzruszenie decyzji w trybie powołanego przepisu wymaga, po pierwsze - stwierdzenia, że decyzja tworzy dla stron prawa nabyte, po drugie - ustalenia, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wprost wzruszenie decyzji, po trzecie wreszcie - rozstrzygnięcia, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować szczególny tryb wzruszenia decyzji, ponieważ są podstawy do zastosowania postanowień przepisów odrębnych. Podstawę prawną decyzji wydanej w omawianym trybie stanowić będą przepisy ustaw odrębnych, które - jako przepisy prawa materialnego - winny określać przesłanki, które muszą być spełnione dla zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, zaś art. 163 k.p.a. jest wyłącznie normą odsyłającą do tych przepisów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 405 /07 z dnia 23 lipca 2007r. nie publikowany). Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2, 152 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. P.M.