III SA/Łd 785/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2012 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasadza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz S. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 4 oraz art. 83b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.), stwierdził w stosunku do S. K. uchybienie terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] odmówiono S. K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Powyższa decyzja została doręczona w dniu 8 czerwca 2012 r., natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nadany został za pośrednictwem poczty w dniu 25 czerwca 2012 r., tj. 17-go dnia od daty odebrania decyzji. Organ podkreślił, iż w decyzji z dnia [...] zawarte było pouczenie o przysługującym stronie 14-dniowym terminie do złożenia ww. wniosku. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie S. K. zażądał uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazał, iż kluczową okolicznością mającą wpływ na skuteczność doręczenia decyzji ma fakt, iż decyzja ta nie została mu doręczona przez listonosza osobiście. Wprawdzie podpis potwierdzający odbiór pisma jest nieczytelny, niemniej jednak pismo to zostało odebrane przez jego siostrę, która nie zamieszkuje z nim w jednym gospodarstwie domowym, co potwierdza złożony przez siostrę podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru oraz adnotacja listonosza, że doręcza pismo siostrze. Skarżący podniósł, iż zamieszkuje na niewielkiej wsi i listonosz zdecydował się na doręczenie zastępcze, oddając pismo siostrze, która mieszka kilka domów dalej. Podkreślił, iż z przyczyn od niego niezależnych pismo zostało dostarczone przez siostrę dopiero po 4 dniach, tj. 12 czerwca 2012 r. Siostra bez żadnych wyjaśnień pozostawiła pismo w domu, w związku z czym, skarżący był przekonany, że pismo zostało dostarczone przez listonosza w tym właśnie dniu. S. K. wskazał, iż dopiero po otrzymaniu decyzji stwierdzającej uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyjaśnił powyższe okoliczności z siostrą i listonoszem. S. K. zaznaczył, że w jego ocenie ZUS nie miał jednak podstaw do przyjęcia, iż doszło do skutecznego doręczenia korespondencji w trybie zastępczym, ponieważ z wcześniej składanych w organie pism i oświadczeń, znana była sytuacja rodzinna skarżącego, a organ wiedział z kim skarżący zamieszkuje w jednym gospodarstwie domowym. Podniósł ponadto, iż listonosz, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie pozostawił w drzwiach domu skarżącego żadnego zawiadomienia o przekazaniu pisma siostrze, a zatem doręczenie było wadliwe i stosowanie domniemania skuteczności doręczenia nie może mieć w sprawie zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Zaznaczyć ponadto należy, iż w ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bierze tym samym z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Na wstępie rozważań należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.), od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W myśl natomiast art. 83b ust. 1 tej ustawy, jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Stosownie natomiast do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie – art. 129 § 2 k.p.a. Zaskarżona do sądu decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne wydana została na podstawie powołanych wyżej przepisów prawnych, w tym w oparciu o art. 134 k.p.a. Zgodnie z przyjętą doktryną, jak również z istniejącym orzecznictwem sądów administracyjnych, powołany przepis nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka odwoławczego pod względem formalnym. Oznacza to, iż pierwszą czynnością jaką organ winien podjąć po otrzymaniu odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji, wykluczająca merytoryczną kognicję tego organu. Pamiętać jednak należy, iż stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy podmiot wnioskujący o ponowne rozpatrzenie sprawy faktycznie przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi bez uprzedniego wyjaśnienia stanu faktycznego stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1998 r., sygn. akt l SA/Lu 602/97, LexPolonica 341860; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 1998 r., sygn. akt l SA/Gd 1417/96, LexPolonica 340224; wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2813/93, LexPolonica 355735; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1997 r., sygn. akt l SA/Ka 183/96, LexPolonica 341004 ). Aby zatem można było stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia, organ winien bezspornie ustalić, czy doszło do skutecznego doręczenia stronie rozstrzygnięcia, od którego wniesiony został ten środek zaskarżenia oraz daty tego doręczenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, iż organ nie wykazał, aby skarżącemu skutecznie doręczono w dniu 8 czerwca 2012 r. decyzję nr [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru powyższej decyzji wynika, że w dniu 8 czerwca 2012 r. odbiór przesyłki pokwitowała siostra skarżącego. Jednocześnie listonosz zaznaczył na druku potwierdzenia odbioru, że przesyłkę doręczono pełnoletniemu domownikowi. W postępowaniu administracyjnym zasadą jest doręczanie pism osobom fizycznym do rąk własnych (tzw. doręczenie właściwe). Wyjątkiem od tej zasady są tzw. doręczenia zastępcze uregulowane w art. 43 i 44 k.p.a. Zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Powyższy przepis powinien być interpretowany ścieśniająco. Doręczenie zastępcze nie może bowiem prowadzić do zamknięcia drogi sądowej do ochrony interesów strony (por. wyrok TK z dnia 15 października 2002 r., sygn. akt SK 6/02). Przyjąć więc należy, iż "domownikiem" w rozumieniu art. 43 k.p.a. jest osoba, która pozostaje z adresatem pisma we wspólnym gospodarstwie domowym (G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz". Wyd. Zakamycze 2005, s. 519). Będzie tu chodzić zatem o takie osoby, dla których mieszkanie adresata będzie ich aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów. Wymogiem uznania osoby za domownika w rozumieniu art. 43 k.p.a. nie jest natomiast jej zameldowanie w miejscu zamieszkania adresata (wyrok NSA z dnia 26 lutego 1997 r., SA/Ka 2279/95, niepubl., postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 1995 r., SA/Łd 2865/94, niepubl.). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że przesyłkę zawierającą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] odebrała w dniu 8 czerwca 2012 r. siostra skarżącego. Jednakże, jak wynika z treści skargi oraz dokumentów złożonych przez skarżącego Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w postępowaniu toczącym się w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne (np. oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym – k. 56 akt admin.), siostra S. K. nie prowadzi wraz z nim wspólnego gospodarstwa domowego oraz nie zamieszkuje ze skarżącym pod wspólnym adresem. Z oświadczenia skarżącego wynika, że mieszka ona w tej samej miejscowości, jednak kilka domów dalej od niego. Okoliczność, iż siostra nie jest domownikiem skarżącego wynikała z dokumentów posiadanych przez organ, zatem skuteczność dokonanego w dniu 8 czerwca 2012 r. doręczenia winno wzbudzić wątpliwości tego organu. Domniemanie doręczenia pisma adresatowi powstaje bowiem tylko wówczas, gdy jest pewne, że pismo zostało wręczone jednej z osób wymienionych w przepisie art. 43 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 81/96). Jeżeli bowiem nie doszło do prawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...], brak było podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej tą decyzją. W tych okolicznościach wpis dokonany przez doręczyciela nie mógł być przesądzający co do statusu siostry skarżącego przy dokonywaniu doręczenia zastępczego, a organ dokonując kontroli złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winien był wyjaśnić zaistniałe wątpliwości, bowiem tylko wówczas możliwa była prawidłowa ocena skuteczności doręczenia zastępczego. W przypadku bowiem dokonywania doręczenia przez sąsiada, zachowane powinny być dodatkowe warunki skuteczności takiego doręczenia (art. 43 k.p.a., zdanie drugie), na które wskazuje skarżący (dodatkowe zawiadomienie), a niespełnienie tych warunków oznaczałoby nieskuteczność doręczenia powodującą, iż bieg terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należałoby uznać za nierozpoczęty. Należy zaznaczyć, iż zasada oficjalności doręczeń, wyrażona w art. 39 k.p.a., oznacza, że wszelkie pisma doręczane są przez organ administracji publicznej z urzędu, natomiast podmiot, do którego kierowane jest pismo, nie musi wykazywać żadnej aktywności dla otrzymania korespondencji. Wybór sposobu doręczenia powinien być zgodny z zasadami postępowania administracyjnego, mieć na względzie szybkość i prostotę tego postępowania, a organ powinien również kierować się przewidywaną skutecznością oraz możliwością doręczenia pisma, z uwzględnieniem skutków, jakie wiążą się z wadliwym doręczeniem. Wszelkie błędy popełnione przez podmioty, którym zlecono doręczanie, zarachowywane są bowiem na rzecz organu, nawet jeżeli doręczenia dokonuje podmiot zawodowo trudniący się dostarczaniem przesyłek. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zatem musiał dokładnie wyjaśnić okoliczności związane z doręczeniem skarżącemu w trybie zastępczym decyzji z dnia [...], tak by można było ocenić skuteczność tego doręczenia. W sytuacji uznania przez organ, że podstawa faktyczna doręczenia zastępczego uregulowana w art. 43 k.p.a., została wadliwie w rozpoznawanej sprawie sformułowana, organ winien podjąć próbę ponownego doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na względzie opisane wyżej okoliczności i rozważania prawne oraz działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 powołanej ustawy. b.a.