III SA/Łd 788/05

Dnia 28 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant asystent sędziego Tomasz Naraziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006 roku sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) uchyla postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania; 3) orzeka, że do dnia uprawomocnienia się wyroku zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. III SA/Łd 788/05 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 134 kpa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu pozostałego do spłaty zadłużenia. W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] została skarżącej skutecznie doręczona 16 września 2005r. Decyzja zawierała pouczenia o trybie i terminie wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 58 kpa w razie uchybienia terminu zainteresowany winien złożyć prośbę o jego przywrócenie i dopełnić czynności, dla której określony jest termin. W przedmiotowej sprawie termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 30 września 2005r. Skarżąca wniosła odwołanie w dniu 20 października 2005r. i nie składała wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy Wojewoda Ł. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. K. przyznała, że wniosła odwołanie z uchybieniem terminu. Opisując okoliczności sprawy dotyczącej umorzenia zadłużenia, wyjaśniła, że wielokrotnie składała już odwołanie od decyzji odmawiającej jej umorzenia należności z tytułu pozostałego do spłaty zadłużenia, jednak z powodu uchybień Rejonowego Urzędu Pracy odwołania te były odrzucane. Skarżąca podniosła, że pogubiła się w tej procedurze, a dodatkowo w dniu w którym otrzymała ostatnie pismo od Wojewody Ł. jej syn miał wypadek w szkole, złamał nogę w kolanie, ponowiły się jego ataki astmy i wymówiono jej umowę najmu mieszkania. Do sprawy odwołania od niekorzystnej decyzji skarżąca wróciła jak uporała się z chorobą syna i załatwiła sprawy mieszkaniowe. Nie wnosiła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż nie była świadoma takiej potrzeby. Wojewoda Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W ocenie Sądu skargę należało uwzględnić. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując do rozważań merytorycznych, Sąd uznał za konieczne przedstawienie ustalonego w sprawie stanu faktycznego w szerszym zakresie aniżeli uczynił to Wojewoda Ł.. Całokształt okoliczności sprawy zadecydował bowiem o podjętym orzeczeniu. Bezspornym między stronami jest fakt wydania przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji odmawiającej umorzenia z tytułu pozostałego do spłaty zadłużenia w dniu [...] Powyższa decyzja organu orzekającego została wysłana do M. K. jako pożyczkobiorcy oraz do czterech poręczycieli – za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Korespondencja od M. K. wróciła z adnotacją "brak takiego numeru mieszkania". W tej sytuacji organ wysłał do M. K. decyzję ponownie, listem zwykłym, w dniu 3 sierpnia 2005r. Pozostałe strony – poręczyciele, jak wynika z akt sprawy (dat na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) otrzymały przedmiotową decyzje w dniu 11 lipca 2005r. W dniu 22 lipca 2005r. M. K. złożyła odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Na wezwanie w sprawie wyjaśnienia okoliczności złożonego w dniu 22 lipca 2005r. odwołania stawiła się M. K. (teściowa skarżącej) i wyjaśniła, że o decyzji z dnia [...] M. K. dowiedziała się od niej, jako poręczycielki. Według oświadczenia M. K. decyzję z dnia [...] wysłaną do M. K. listem zwykłym otrzymała ona w dniu 11 sierpnia 2005r. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Wojewoda Ł. w oparciu o art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego w dniu 22 lipca 2005r. przez M. K.. W uzasadnieniu Wojewoda Ł. wyjaśnił, że zgodnie z art. 110 kpa organ administracji państwowej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Decyzja, która spełnia wymogi formalne, ale nie została doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, ponieważ w świetle prawa nie wiąże ani organu administracji ani strony. Jako niedopuszczalne zatem należy uznać odwołanie wniesione od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, gdyż pomimo, że została wydana nie została stronie doręczona. Wojewoda Ł. podniósł, że odwołanie wniesione przez M. K. w dniu 22 lipca 2005r. zostało wniesione przed doręczeniem jej w sposób prawem przewidziany przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta Ł., a zatem przed wprowadzeniem decyzji do obrotu prawnego, tj. w okresie kiedy nie rodziła żadnych skutków prawnych zarówno dla strony jak i dla organu. Organ orzekający stwierdził, że doręczenie spornej decyzji listem zwykłym w dniu 11 sierpnia 2005r. jako naruszające przepis art. 39 kpa również nie może rodzić skutków prawnych. W tej sytuacji należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Wojewoda Ł. zobowiązał organ I instancji do prawidłowego doręczenia decyzji zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 39 kpa. Przedmiotowe postanowienie M. K. otrzymała 23 sierpnia 2005r. W dniu 24 sierpnia 2005r. M. K. ponownie składa odwołanie (datowane 19 sierpnia 2005r.) od decyzji Prezydenta Miasta Ł. Wezwana do Powiatowego Urzędu Pracy, celem wyjaśnienia okoliczności złożonego odwołania i poinformowana, że w postanowieniu Wojewody Ł. organ I instancji został dopiero zobowiązany do prawidłowego doręczenia decyzji, którą stronie wysłano 12 września 2005r. - wycofuje złożone w dniu 24 sierpnia 2005r. odwołanie z dnia 19 sierpnia 2005r. W dniu 16 września 2005r. M. K. potwierdza doręczenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. W dniu 26 września 2005r. Wojewoda Ł. redaguje pismo skierowane m.in. do M. K. informujące, że w postanowieniu z dnia [...] Nr [...] stwierdzające niedopuszczalność jej odwołania z dnia 22 lipca 2005r. zobowiązał organ I instancji do prawidłowego doręczenia jej decyzji z dnia [...]. Wyjaśnił, że dopiero po doręczeniu jej tej decyzji będzie mogła złożyć odwołanie w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia i kwestionować zasadność jej wydania. M. K. złożyła odwołanie w dniu 20 października 2005r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Wojewoda Ł. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W tym miejscu godzi się podnieść, że w świetle art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Na podstawie tego przepisu Sąd z urzędu bada czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania komentowanego przepisu. Sąd doszedł do przekonania, że w przedmiotowej sprawie występują określone w art. 135 przesłanki i dokonał oceny legalności również postanowienia Wojewody Ł. z dnia [...] Mając bowiem na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny Sąd uznał, że postanowienie Wojewody Ł. z dnia [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 134 w związku z art. 110 kpa i art. 129 § 2 kpa. Istotnie, zgodnie z art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W świetle zaś art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Wojewoda Ł. przyjmując, iż przepis art. 110 kpa został naruszony pominął jednak fakt, iż w przedmiotowej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] została wysłana nie tylko do M. K., ale również do czterech poręczycieli, którzy w świetle zastosowanych w sprawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 58 poz. 514 ze zm.) w związku z przepisami ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99 poz. 1001 ze zm) byli solidarnymi dłużnikami, a więc również stronami postępowania w sprawie umorzenia zadłużenia. Poręczycieli ci jak wynika z akt sprawy otrzymali decyzję w dniu 11 lipca 2005r. W tej sytuacji w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia prawnego wyrażony w postanowieniu Wojewody Ł. z dnia [...] pogląd, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. nie weszła do obrotu prawnego i złożone przez skarżącą w dniu 22 lipca 2005r. odwołanie było z tego powodu niedopuszczalne. W tym miejscu Sąd pragnie przytoczyć utrwalony w orzecznictwie NSA pogląd, który skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu I-instancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył, ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2002r. sygn. akt II SA 2230/00 M.Prawn. 2002/20/916, z dnia 13 lipca 1999r. sygn. akt IV SA 703/97 LEX nr 47299, z dnia 27 sierpnia 1999r. sygn. akt IV SA 1758/97 LEX nr 47876) Skoro zatem nie jest wyłączona możliwość wniesienia odwołania przez stronę , która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a dowiedziała się o decyzji od pozostałych stron postępowania, tym bardziej w ocenie Sądu taką możliwość posiada skarżąca w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego postanowienie Wojewody Ł. z dnia [...]zostało wydane z naruszeniem art. 134 kpa w związku z art. 110 kpa i art. 129 § 2 kpa. Skutkiem stwierdzenia przez Sąd wydania postanowienia Wojewody Ł. z dnia [...] z naruszeniem prawa było jego uchylenie, co w konsekwencji stało się przesłanką do uchylenia wydanego później postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jako naruszającego przepis art. 134 kpa. Już tylko na marginesie sprawy należy podnieść, iż postępowanie zakończone wydaniem postanowienia z dnia [...] stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało przeprowadzone z obrazą przepisów art. 8 i art. 9 kpa. Zupełnie uzasadniony jest na tle okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie zarzut skarżącej, że zupełnie pogubiła się w tej procedurze. Tymczasem w świetle art. 8 kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zgodnie z art. 9 obowiązkiem organów jest m.in czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W ocenie Sądu postępowanie organów administracji prowadzone było z naruszeniem tych fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego. Wysłanie decyzji na zły adres, następnie powtórne jej wysłanie listem zwykłym, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z dnia 22 lipca 2005r., nieprzyjęcie również odwołania z dnia 19 sierpnia 2005r., pismo Ł. Urzędu Wojewódzkiego z dnia 26 września 2005r. informujące o środkach i terminach odwoławczych wysłane już po tym jak strona otrzymała decyzję w dniu 16 września 2005r. na pewno przyczyniło się do dezorientacji skarżącej i wskazuje w ocenie Sądu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Konsekwencją wydanego orzeczenia będzie obowiązek rozpatrzenia odwołania M. K. wniesionego w dniu 22 lipca 2005r.