III SA/Łd 79/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant Asystent sędziego Agata Brolik-Appel, po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. III SA/Łd 79/06 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. B. na postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej w piśmie z dnia 26 sierpnia 2005 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. art. 16 § 1 , 123, 124, 126, 141, 144, 217 i 219 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. z 2004 r. Nr 99 poz. 1001 z późn. zm.) w związku z art. 22 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu ( Dz. U. z 1991 r Nr 106, poz. 457 ze zm. ) w związku z art. 2 ust. 1pkt 2 i pkt 23, art. 30 ust. 1 , art. 37j ust. 1, art. 37 m ust. 3, art. 57 ust. 1 pkt 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tekst jedn. Dz. U. z 1997 r Nr 25 poz. 128 z późn. zm.) w związku z art. 8 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. z 1996 r. Nr 147, poz. 687). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że A. B. pismem z dnia 26 sierpnia 2005 r. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy Nr [...] w Ł. o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że okresy pobierania przez skarżącego zasiłków z Funduszu Pracy były okresami składkowymi w rozumieniu przepisów emerytalnych. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o treści żądanej w piśmie tj o uznaniu okresów od dnia 1 lipca 1993 r. do dnia 27 września 1993 r. oraz od dnia 1 stycznia 1997 r. do dnia 31 grudnia 1998 r. za okresy składkowe w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Organ I instancji ustalił bowiem, że w dniach 23 lipca 2004 r. i 4 sierpnia 2004 r. skarżącemu wydane zostało zaświadczenie dla celów emerytalnych uwzględniające okresy pobierania przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych wraz z wyszczególnionym okresem zawieszenia wypłaty zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 lipca 1993 r. do dnia 27 września 1993 r. i okres pobierania przez niego zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 stycznia 1997 r. A. B. złożył zażalenie na to postanowienie domagając się wydania zaświadczenia na podstawie istniejących dokumentów, zgodnego z treścią jego żądania. Wojewoda [...] rozpatrując zażalenie ustalił, że A. B. od dnia 13.01.1993 r. do 17 lipca 1994 r. oraz od 26.10.1995 r do 31 grudnia 1998 r. pozostawał w ewidencji Rejonowego Urzędu Pracy w Ł. przy Al. A 87/89. W okresach 14.01.1993 r – 30.06.1993 r., 28.09.1993 r. – 30.06.1994 r. skarżący pobierał zasiłek dla bezrobotnych , w okresie 27.10.1995 r. – 31.12.1996 r. zasiłek dla bezrobotnych do czasu nabycia uprawnień emerytalnych, zaś w okresie 01.01. 1997 r. - 31.12. 1998 r. zasiłek przedemerytalny. Od dnia 01.01.1998 r. wypłatę zasiłku przedemerytalnego przejął Powiatowy Urząd Pracy przy ul. B 91. W ocenie organu odwoławczego dokumenty A. B. jednoznacznie wskazują, że nie był on uprawniony do zasiłku dla bezrobotnych od 01. 07.1993 r. do dnia 27.09. 1993 r., gdyż utracił to prawo pracując zarobkowo na umowę zlecenie w lipcu i sierpniu 1993 r i uzyskując z tego tytułu dochód przekraczający połowę najniższego wynagrodzenia. Rozstrzygnęła o tym decyzja ostateczna z dnia [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych był i jest okresem składowym w rozumieniu przepisów emerytalnych, natomiast okres pobierania zasiłku przedemerytalnego, który przysługiwał skarżącemu od 1 stycznia 1997 r. nie jest i nie był okresem składkowym. Wynikało to z art. 30 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tekst jedn. Dz. U. z 1997 r Nr 25 poz. 128 z późn. zm.,) , a obecnie wynika z art. 79 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. z 2004 r. Nr 99 poz. 1001 z późn. zm.) Osoby uprawnione od dnia 1 stycznia 1997 r. do zasiłku przedemerytalnego nie posiadały statusu osoby bezrobotnej, a uprawnienie do zasiłku przedemerytalnego przysługiwało z mocy prawa również osobom, które w dniu 1 stycznia 1997 r. były uprawnione do zasiłku dla bezrobotnych do czasu uzyskania uprawnień emerytalnych. Wydane skarżącemu zaświadczenia uwzględniają te wszystkie okoliczności. A. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Wojewody [...]. Podnosił, że wydane mu zaświadczenia podają treści zarejestrowane w ewidencji Urzędu Pracy , gdy tymczasem powinny odzwierciedlać treść prawomocnych decyzji wydanych w jego sprawie. Pozbawienie go zasiłku dla bezrobotnych, a tym samym okresu składkowego, za okres gdy pracował na umowę zlecenie ( lipiec i sierpień 1993 r.) ocenia jako niesprawiedliwe i wskazuje, że ZUS jednak uznał okres od 1 lipca 1993 r. do 27 września 1993 r. za okres składkowy. W odniesieniu do drugiego spornego okresu wyjaśnił, że uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych ( okresu składkowego) , zgodnie z decyzjami Urzędu Pracy nabył dnia 23 listopada 1995 r. do czasu uzyskania uprawnień emerytalnych tj. do 30 września 2000 r. Nie ma więc podstaw do pozbawiania go okresu składkowego od 1 stycznia 1997 r. Do skargi skarżący załączył: 1/ pismo ZUS z 22 stycznia 2003 r. informujące o uwzględnieniu jako okresu składkowego całego nieprzerwanego okresu od 14 stycznia 1993 r. do 30 czerwca 1994 r., 2/ zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 23 lipca 2004 r., 3/ decyzję Nr [...] z dnia [...] o przyznaniu A. B.: statusu osoby bezrobotnej od dnia 26.10.1995 r., prawa do zasiłku dla bezrobotnego w wysokości 36% przeciętnego wynagrodzenia od dnia 27.10.1995 r. do 6 lipca 2004 r. pod warunkiem, że nie zajdą okoliczności powodujące utratę statusu osoby bezrobotnej i utratę prawa do zasiłku., 4/ decyzję z dnia [...] zmieniającą za zgodą strony decyzję ostateczną Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy z dnia [...] w części dotyczącej wysokości zasiłku ustalając, że od 1 stycznia 1997 r. zasiłek będzie przysługiwał w wysokości 120% zasiłku określonego w art. 24 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie organu uwzględnienie żądania skarżącego byłoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami i stanem faktycznym sprawy. Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. skarżący popierał skargę i swoje stanowisko, że okresy 1 lipca 1993 r. – 27 września 1993 r. i 1 stycznia 1997 r – 31.12.1998 r. są okresami składkowymi w rozumieniu przepisów emerytalnych. Swój interes prawny w uzyskaniu żądanego zaświadczenia upatruje w tym, że w przypadku zaliczenia spornych okresów jako składkowych, będzie miał wyższy wskaźnik do emerytury. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to , że sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja zaś lub postanowienie, stosownie do art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi : a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarżący domagał się wydania zaświadczenia potwierdzającego , że okresy pobierania przez niego zasiłków z Funduszu Pracy były okresami składkowymi w rozumieniu przepisów emerytalnych. Zaświadczenie wydane na podstawie danych posiadanych przez Powiatowy Urząd Pracy Nr [...] uwzględniało jego żądanie z wyjątkiem okresu 1 lipca 1993 r- 27 września 1993 r. i okresu 1 stycznia 1997 r- 31 grudnia 1998 r. ( od 1 stycznia 1999 r. do przejścia skarżącego na emeryturę wypłaty świadczenia dokonywał PUP Nr [...]). W przedmiocie tych okresów organ I instancji wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, a organ II instancji utrzymał to postanowienie w mocy. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji podkreślić należy na wstępie, że nie budzi wątpliwości Sądu pogląd wyrażany przez organy obu instancji, że okresem składkowym w rozumieniu przepisów emerytalnych był i jest okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych, natomiast okresem składkowym nie jest i nie był okres pobierania zasiłku przedemerytalnego. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie we wskazywanych w uzasadnieniu postanowienia przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tekst jedn. Dz. U. z 1997 r Nr 25 poz. 128 z późn. zm.) i ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. z 2004 r. Nr 99 poz. 1001 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie spór w zasadniczej części, dotyczy tego, czy od 1 stycznia 1997 r. do chwili nabycia uprawnień emerytalnych skarżący pobierał zasiłek dla bezrobotnych, czy zasiłek przedemerytalny, jak twierdzi organ administracji. Jak wynika z art. 218 k.p.a. w przypadkach gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać takie zaświadczenie na podstawie danych wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zaświadczenie stanowi więc urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy i musi opierać się na danych, jakie wynikają z dokumentacji będącej posiadaniu organu . Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2001 r. I SA 1808/99 (niepublikowane , LEX nr 75510 )postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym, to ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego. Samo zamieszczenie instytucji wydawania zaświadczeń w Kodeksie postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, iż do tego postępowania mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej (art. 7, 8, 9 kpa). Z załączonych do akt dokumentów wynika, że decyzją z dnia [...] Nr [...] ( k-31 akt administracyjnych) skarżący nabył status osoby bezrobotnej od dnia 26.10.1995 r., prawo do zasiłku dla bezrobotnego w wysokości 36% przeciętnego wynagrodzenia od dnia 27.10.1995 r. do 6 lipca 2004 r. pod warunkiem, że nie zajdą okoliczności powodujące utratę statusu osoby bezrobotnej i utratę prawa do zasiłku. W dniu 18 lutego 1997 r. A. B. złożył w Rejonowym Urzędzie Pracy “podanie" o podwyższenie wysokości zasiłku przedemerytalnego do 52% średniej krajowej /.../ , a następnie “wniosek o zmianę decyzji" Nr [...] z dnia [...] “w części dotyczącej wysokości zasiłku w ten sposób, że od dnia złożenia wniosku przyznany mu zostanie zasiłek w wysokości 120% kwoty zasiłku podstawowego określonego w art. 24 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu" ( k- 35 i 37 akt adm.). Dalej w aktach znajduje się decyzja Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy z dnia [...] Nr [...], doręczona skarżącemu 18 marca 1997 r. zmieniająca za zgodą strony decyzję ostateczną Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy z dnia [...] Nr [...] w części dotyczącej wysokości zasiłku i ustalająca, że od dnia 1 stycznia 1997 r. będzie przysługiwał zasiłek w wysokości 120% zasiłku określonego w art. 24 ust. 1 ustawy ( k- 38 akt adm.). Z treści przytoczonych decyzji wynika , że od dnia 1 stycznia 1997 r. zmianie uległa jedynie wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku dla bezrobotnego, nie wynika natomiast aby skarżącemu przyznane zostało prawo do zasiłku przedemerytalnego, jak wywodzi organ administracji. Równocześnie jednak do akt administracyjnych już po wydaniu postanowienia przez organ I instancji załączona została kserokopia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] [...], która wydana została po wznowieniu postępowania i orzekała o: 1/ uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie wykreślenia A. B. z ewidencji osób zarejestrowanych w PUP Nr [...] w Ł. i utraty prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 stycznia 2001 r, 2/ wykreśleniu w/w z ewidencji osób zarejestrowanych w PUP Nr [...] w Ł. i utracie prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 października 2000r. Okoliczność, że wydana została decyzja o pozbawieniu skarżącego prawa do zasiłku przedemerytalnego pośrednio wskazuje na to, że wcześniej A. B. miał przyznane prawo do zasiłku przedemerytalnego, ale w aktach administracyjnych brak jest decyzji takiej treści. Fakt, że wydana została decyzja o pozbawieniu skarżącego prawa do zasiłku przedemerytalnego nie musi jednak oznaczać , że skarżący takie prawo posiadał. Okoliczność ta wymagać będzie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia czy poza decyzją z [...] wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. wydana została inna decyzja przyznająca skarżącemu prawo do zasiłku przedemerytalnego. Powyższe wątpliwości uzasadniają stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 218 § 2 k.p.a. gdyż postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sprawie dostatecznym zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na uwadze, że w postępowaniu o wydaniu zaświadczenia organ administracji publicznej nie rozstrzyga co do istoty w całości ani też w części żadnej sprawy administracyjnej. W wydanym zaświadczeniu potwierdza jedynie określone fakty lub stan prawny. Stanu tego nie modyfikuje w porównaniu z tym, jaki wynika między innymi z wcześniej wydanych decyzji administracyjnych . Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 1999 r. w sprawie III SA 209/99 ( niepublikowany, LEX nr 46231). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielając ten pogląd podkreśla, że obowiązkiem organu jest wydanie zaświadczenia zgodnego z treścią wydanych w sprawie ostatecznych decyzji (dokumentów). Wydając zaświadczenie lub odmawiając jego wydania organ nie jest uprawniony do ponownej oceny stanu istniejącego w dacie wydawania decyzji i modyfikowania zawartego w niej rozstrzygnięcia w taki sposób aby było ono, w ocenie organu, zgodne z obowiązującym prawem. Bez zmiany decyzji stanowiących podstawę wydania zaświadczenia organ ma obowiązek, zgodnie z art. 218 § 1 i 2 wydania zaświadczenia na podstawie decyzji istniejących w obrocie prawnym nawet jeżeli w chwili wydania zaświadczenia ocenia je jako wadliwe. Odnosząc się natomiast do zawartej w postanowieniu Prezydenta Miasta Ł. odmowy wydania A. B. zaświadczenia o uznaniu za okres składkowy w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin okresu od 1.07.1993 r do dnia 27.09. 1993 r. wskazać należy, że w skardze skierowanej do Ministerstwa Gospodarki i Pracy, która została potraktowana jako żądanie wydania zaświadczenia określonej treści skarżący takiego żądania nie zgłaszał, a z uzasadnienia tego pisma wynikało, że chodzi o okres pobierania zasiłku po 27.10.1995 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy sam stwierdził, że skarżący wnosił o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że okresy pobierania przez niego zasiłków z Funduszu Pracy były okresami składkowymi , tymczasem w okresie od 1.07.1993 r do dnia 27.09. 1993 r. skarżący zasiłku nie pobierał. W aktach administracyjnych znajduje się ostateczna decyzja orzekające o utracie przez A. B. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 lipca do 27 września 1993 r. Ponieważ w tym zakresie skarżący nie składał wniosku, należało uznać, że zostało ono wydane zostało z naruszeniem art. 219 k.p.a. w zw. z art. 217 § 1 k.p.a. Za taką oceną przemawia też fakt, że okres ten został wcześniej uznany przez ZUS za okres składkowy ( pismo ZUS k-56 akt adm.) co spowodowało, że skarżący nie miał już interesu prawnego w żądaniu zaświadczenia za ten okres. Organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów k.p.a. także dopuścił się naruszenia tych przepisów . Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) w związku z art. 135 wskazanej już wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł.. Orzekanie na podstawie art. 152 p.p.s.a. było w rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowe.