III SA/Łd 79/13

Dnia 27 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant specjalista Agnieszka Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 roku sprawy ze skargi T.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. POSTANOWIENIEM Z DNIA [...] ZNAK [...] SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE W Ł., DZIAŁAJĄC NA PODSTAWIE ART. 134 W ZWIĄZKU Z ART. 1 PKT 1 I ART. 104 § 1 USTAWY Z DNIA 14 CZERWCA1960 R. KODEKS POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO (DZ. U. Z 2000 R., NR 98, POZ. 1071 ZE ZM.- DALEJ K.P.A.), PO ROZPATRZENIU PISMA NAZWANEGO: "ODWOŁANIE OD DECYZJI Z [...] DNIA [...] NA ZŁOŻONE W DNIU 19 PAŹDZIERNIKA 2012 R. ZAŻALENIE", STWIERDZIŁO NIEDOPUSZCZALNOŚĆ ODWOŁANIA T. F. W UZASADNIENIU ROZSTRZYGNIĘCIA WSKAZANO, ŻE PISMEM NR DSS-ZSS-1.1510.12.2012 WICEPREZYDENT MIASTA Ł. PRZEKAZAŁ DO SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W Ł. PISMO WNIESIONE PRZEZ T. F. NAZWANE: "ODWOŁANIE OD DECYZJI [...] Z DNIA [...] NA ZŁOŻONE W DNIU 19 PAŹDZIERNIKA 2012 R. ZAŻALENIE", DOTYCZĄCE WPISÓW DOKONANYCH W ZAŚWIADCZENIU WYDANYM W DNIU 16 GRUDNIA 2010 R. PRZEZ ZOZ Ł. – B. O STANIE ZDROWIA SYNA – A. F.. PREZYDENT MIASTA Ł. POINFORMOWAŁ JEDNOCZEŚNIE KOLEGIUM, ŻE DEPARTAMENT SPRAW SPOŁECZNYCH, WYDZIAŁ ZDROWIA I SPRAW SPOŁECZNYCH NIE PROWADZIŁ ŻADNYCH CZYNNOŚCI W WYMIENIONEJ WYŻEJ SPRAWIE, Z UWAGI NA BRAK PODSTAW FAKTYCZNYCH I PRAWNYCH. SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE W Ł. STWIERDZIŁO NIEDOPUSZCZALNOŚĆ ODWOŁANIA Z PRZYCZYNY PRZEDMIOTOWEJ, BOWIEM WYDAWANIE ZAŚWIADCZENIA O STANIE ZDROWIA PACJENTA - NIE NASTĘPUJE W DRODZE DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ. ORGAN POWOŁAŁ BRZMIENIE ART. 1 UST. 1 USTAWY Z DNIA 12 PAŹDZIERNIKA 1994 R. O SAMORZĄDOWYCH KOLEGIACH ODWOŁAWCZYCH (DZ. U. Z 2001 R. NR 79, POZ. 856 ZE ZM.) ORAZ ART. 104 § 1 I ART. 127 § 1 K.P.A. POWOŁUJĄC SIĘ NA ORZECZNICTWO SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH WSKAZAŁ, IŻ WARUNKIEM KONIECZNYM DO WNIESIENIA ODWOŁANIA JEST WYDANIE DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ PRZEZ ORGAN I INSTANCJI. ZAŁATWIENIE ZAŚ SPRAWY W DRODZE DECYZJI ODNOSI SIĘ TYLKO DO SYTUACJI, GDY WYNIKA TO Z MOCY PRZEPISÓW PRAWA. NORMA ZAWARTA W ART. 104 § 1 K.P.A. NIE MOŻE STANOWIĆ SAMOISTNEJ PODSTAWY DO WYDANIA DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ, BOWIEM OKREŚLA JEDYNIE FORMĘ ZAŁATWIENIA SPRAWY TOCZĄCEJ SIĘ PRZED ORGANEM ADMINISTRACJI. TAKĄ ZAŚ PODSTAWĘ MOŻE STANOWIĆ PRZEPIS PRAWA MATERIALNEGO, W NIEKTÓRYCH ZAŚ PRZYPADKACH – PROCESOWEGO. DECYZJA ADMINISTRACYJNA WYDANA W SPRAWIE, KTÓREJ ZAŁATWIENIA W FORMIE DECYZJI NIE PRZEWIDUJĄ PRZEPISY PRAWA MATERIALNEGO JEST WYDANA BEZ PODSTAWY PRAWNEJ, A ZATEM WADLIWA. ZDANIEM KOLEGIUM, WYJAŚNIENIE JEDNOSTKI ORGANU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ, W TYM PRZYPADKU WICEPREZYDENTA MIASTA Ł. O TYM, IŻ PREZYDENT MIASTA Ł. NIE PROWADZIŁ ŻADNYCH CZYNNOŚCI W SPRAWIE Z UWAGI NA BRAK PODSTAW FAKTYCZNYCH I PRAWNYCH NIE WSKAZUJE, ABY W NINIEJSZEJ SPRAWIE WYDANA ZOSTAŁA DECYZJA ADMINISTRACYJNA. ORGAN PODKREŚLIŁ, ŻE ŻĄDANIE WNIESIONE W SPRAWACH INDYWIDUALNYCH, KTÓRE NIE SĄ ROZSTRZYGANE W DRODZE DECYZJI ADMINISTRACYJNYCH, NIE WSZCZYNA POSTĘPOWANIA I NIE MA PODSTAW DO UMORZENIA POSTĘPOWANIA W DRODZE ART. 105 K.P.A. NA POWYŻSZE POSTANOWIENIE T. F. WNIÓSŁ SKARGĘ DO WOJEWÓDZKIEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO W ŁODZI UZNAJĄC JE ZA SPRZECZNE Z PRAWEM. PODKREŚLIŁ, ŻE NIE ZGADZA SIĘ Z FAKTEM BRAKU DECYZJI ORGANU I INSTANCJI, GDYŻ DECYZJĄ ADMINISTRACYJNĄ JEST "ZANIECHANIE PRZEZ ORGAN SAMORZĄDOWY PODJĘCIA CZYNNOŚCI ADMINISTRACYJNEJ O PRZEPROWADZENIU DOWODU PRZECIWKO TREŚCI URZĘDOWEGO DOKUMENTU - ZAŚWIADCZENIA LEKARSKIEGO WYDANEGO 16 GRUDNIA 2010 R. PRZEZ ZOZ Ł. – B., JEDNOSTKĘ PODLEGŁĄ ORGANIZACYJNIE URZĘDOWI MIASTA Ł.". W OCENIE SKARŻĄCEGO, POMIMO NIEPOPRAWNOŚCI JEJ FORMY, JEST TO CZYTELNA DECYZJA URZĘDU MIASTA Ł., PODTRZYMUJĄCA DECYZJĘ WYDANĄ 2 SIERPNIA 2011 R, INFORMUJĄCĄ O ZANIECHANIU PODJĘCIA CZYNNOŚCI. JEJ POWAŻNYM UCHYBIENIEM JEST BRAK PODSTAWY FAKTYCZNEJ I PRAWNEJ. T. F. WSKAZAŁ, IŻ ZMIERZAŁ DO WYKAZANIA POŚWIADCZENIA NIEPRAWDY W WYDANYM ZAŚWIADCZENIU I DO UZYSKANIA JEGO SPROSTOWANIA. DZIAŁANIA PODEJMOWAŁ W ZOZ Ł. – B., A W DRUGIEJ KOLEJNOŚCI W URZĘDZIE MIASTA Ł. – ORGANIE SAMORZĄDOWYM I INSTANCJI. PODKREŚLIŁ, ŻE DECYZJĘ Z DNIA [...]. OTRZYMAŁ W DNIU 13 LISTOPADA 2012 R. I ZOSTAŁ W NIEJ POINFORMOWANY O ZANIECHANIU WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO, WOBEC CZEGO ODWOŁAŁ SIĘ DO SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO Z ZACHOWANIEM 14 DNIOWEGO TERMINU OD DNIA DORĘCZENIA DECYZJI. SKARŻĄCY ZAZNACZYŁ, ŻE OCZEKUJE NA WSZCZĘCIE POSTĘPOWANIA ZMIERZAJĄCEGO DO SPROSTOWANIA, WYDANEGO W DNIU 16 GRUDNIA 2010 R. PRZEZ ZOZ Ł. – B., ZAŚWIADCZENIA O STANIE ZDROWIA SYNA. W ODPOWIEDZI NA SKARGĘ SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE WNIOSŁO O JEJ ODDALENIE PODTRZYMUJĄC STANOWISKO WYRAŻONE W UZASADNIENIU ZASKARŻONEGO POSTANOWIENIA. NA ROZPRAWIE PRZED WOJEWÓDZKIM SĄDEM ADMINISTRACYJNYM W ŁODZI PEŁNOMOCNIK SKARŻĄCEGO POPARŁ SKARGĘ I OŚWIADCZYŁ, ŻE W AKTACH KOLEGIUM BRAK JEST WSZYSTKICH DOKUMENTÓW. OŚWIADCZYŁ, ŻE KOMPLET DOKUMENTÓW W SPRAWIE ZOSTAŁ ZAŁĄCZONY DO SKARGI. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE: ZGODNIE Z ART. 1 § 1 USTAWY Z DNIA 25 LIPCA 2002 R. - PRAWO O USTROJU SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH (DZ. U. NR 153, POZ. 1269 ZE ZM.) SĄDY ADMINISTRACYJNE SPRAWUJĄ WYMIAR SPRAWIEDLIWOŚCI PRZEZ KONTROLĘ ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ. KONTROLA, O KTÓREJ MOWA W § 1 SPRAWOWANA JEST POD WZGLĘDEM ZGODNOŚCI Z PRAWEM, JEŻELI USTAWY NIE STANOWIĄ INACZEJ (§ 2 ART. 1 TEJ USTAWY). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w przedmiocie niedopuszczalności wniesionego przez stronę skarżącą odwołania. Badając legalność zaskarżonego aktu sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przypomnieć należy, iż organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu jest zobowiązany do dokonania tzw. wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia. Kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. dokonując wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia wniesionego przez T. F. uznało, że odwołanie jest niedopuszczalne. Należy zaznaczyć, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższego wynika, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie zatem jest niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, a zatem gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi np. czynność materialno – techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym (patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2005, str. 590). W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy bada zatem, czy czynność organu administracji publicznej, od której zostało wniesione odwołanie, jest decyzją administracyjną. Kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnych jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, posiadające minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, wystarczające do tego, ażeby zaliczyć akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym. Przy kwalifikowaniu więc czynności organu administracji publicznej należy brać pod uwagę przedmiot (władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o indywidualnych prawach lub obowiązkach) oraz formę rozstrzygnięcia, mając na względzie spełnienie przesłanek konstytucyjnych zapewniających istnienie decyzji w obrocie prawnym (patrz glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, sygn. akt SA/Gd 746/92/S, OSP 1993, Nr 9, poz. 178). W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. pismo zatytułowane "Odwołanie od decyzji (...) z dn. [...] na złożone w dn. 19.10.2012 r. zażalenie". Z powyższego pisma wynika, iż faktycznie skarżący kwestionuje treść wydanego w dniu 16 grudnia 2010 r. przez ZOZ Ł. – B. zaświadczenia o stanie zdrowia jego syna i zarzuca Urzędowi Miasta Ł. bezczynność w sprawie sprostowania tego dokumentu. Skarżący uznał, że decyzją administracyjną jest pismo z dnia 9 listopada 2012 r., jakie otrzymał od Dyrektora Wydziału Zdrowia i Spraw Społecznych w odpowiedzi na jego pismo z dnia 19 października 2012 r. w sprawie ww. zaświadczenia. Zauważyć jednak należy, że w piśmie z dnia 9 listopada 2012 r. organ jedynie poinformował skarżącego, że nie jest uprawniony do ingerowania w dokumentację medyczną pacjenta i wydawania zaświadczeń lekarskich. Było ono zatem pismem o charakterze wyjaśniającym i nie było podstaw, aby uznać je za decyzję administracyjną. Nie zawierało ono bowiem elementów koniecznych dla decyzji, przewidzianych przez przepisy prawa (art. 107 k.p.a.) oraz nie stanowiło władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach indywidualnych skarżącego. Zresztą sam skarżący podniósł w treści skargi, że uchybieniem skarżonej przez niego decyzji jest brak w niej podstawy faktycznej i prawnej. Skoro zatem nie ma podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji, to pismo nie jest decyzją i niedopuszczalne jest wnoszenie od takiego pisma odwołania. Z uzasadnienia skargi wynika również, że strona uważa, iż decyzją jest zaniechanie przez organ samorządowy podjęcia czynności administracyjnej o przeprowadzeniu dowodu przeciwko treści urzędowego dokumentu, zaświadczenia lekarskiego wydanego 16 grudnia 2010 r. przez ZOZ Ł.- B., jednostkę podległą organizacyjne Urzędowi Miasta Ł. Jeżeli jednak organ dopuszcza się bezczynności, to oznacza, że zaniechał podjęcia działań w przewidzianej przez prawo formie, czyli nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Skarga na bezczynność organu wnoszona jest w innym trybie niż skarga na działanie organu, które przybrało formę decyzji, czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Również zaświadczenie o stanie zdrowia syna skarżącego, wydane w dniu 16 grudnia 2010 r. przez ZOZ Ł. – B. nie jest decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 1 § 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. WYDAWANIE ZAŚWIADCZEŃ UREGULOWANE ZOSTAŁO W DZIALE VII K.P.A. W ART. 217 – 220 K.P.A. POSTĘPOWANIE W SPRAWACH ZAŚWIADCZEŃ, NIE JEST POSTĘPOWANIEM ADMINISTRACYJNYM, JAKIEGO DOTYCZY ART. 1 PKT 1 K.P.A. MA ONO CHARAKTER UPROSZCZONY I ODFORMALIZOWANY. ORGAN ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ WYDAJE ZAŚWIADCZENIE NA ŻĄDANIE OSOBY UBIEGAJĄCEJ SIĘ O ZAŚWIADCZENIE ( ART. 217 § 1 K.P.A.). PRZY CZYM, ZGODNIE Z ART. 217 § 2 K.P.A., ZAŚWIADCZENIE WYDAJE SIĘ, JEŻELI URZĘDOWEGO POTWIERDZENIA OKREŚLONYCH FAKTÓW LUB STANU PRAWNEGO WYMAGA PRZEPIS PRAWA, ALBO GDY OSOBA UBIEGA SIĘ O ZAŚWIADCZENIE ZE WZGLĘDU NA SWÓJ INTERES PRAWNY W URZĘDOWYM POTWIERDZENIU OKREŚLONYCH FAKTÓW LUB STANU PRAWNEGO. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia, które potwierdza określone fakty lub stan prawny lub wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W niniejszej sprawie takie postanowienie nie zostało wydane. W postępowaniu związanym z wydawaniem zaświadczeń nie ma zatem w ogóle podstaw prawnych do działania przez organ w formie decyzji administracyjnej. W sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń nie mają również zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do sprostowania treści wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Skoro bowiem zaświadczenie nie jest decyzją administracyjną, to nie odnosi się do niego brzmienie art. 113 k.p.a., który stanowi, że "organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji". Z przepisu tego wynika bowiem wprost, iż można prostować błędy pisarskie, rachunkowe lub oczywiste omyłki jak też wyjaśniać w drodze postanowienia treść jedynie wydanych przez organ decyzji administracyjnych. To zaś oznacza, że także żądanie skarżącego sprostowania zaświadczenia nie znajduje oparcia w przepisach ogólnego postępowania administracyjnego. Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie ani zaświadczenie o stanie zdrowia A. F. ani pismo Dyrektora Wydziału Zdrowia i Spraw Społecznych z dnia 9 listopada 2012 r. nie stanowią władczego rozstrzygnięcia organu, któremu można byłoby przypisać cechy decyzji administracyjnej. Brak jest bowiem przepisów prawa materialnego, które upoważniałyby organ, aby w tego rodzaju sprawach wydawane były rozstrzygnięcia będące decyzjami administracyjnymi. Zaświadczenie o stanie zdrowia nie jest aktem organu administracji publicznej władczo i jednostronnie rozstrzygającym o prawach lub obowiązkach strony. WOBEC POWYŻSZEGO, SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE W Ł. BYŁO UPRAWNIONE I ZOBOWIĄZANE DO PODJĘCIA CZYNNOŚCI POSTĘPOWANIA WSTĘPNEGO ORAZ DO ZAKOŃCZENIA TEGO POSTĘPOWANIA, W ZWIĄZKU Z WYNIKIEM NEGATYWNYM, W FORMIE POSTANOWIENIA, WYDANEGO NA PODSTAWIE ART. 134 K.P.A. Z TYCH WSZYSTKICH WZGLĘDÓW, NA PODSTAWIE ART. 151 USTAWY PRAWO O POSTĘPOWANIU PRZED SĄDAMI ADMINISTRACYJNYMI, SĄD ODDALIŁ SKARGĘ. D.R.