III SA/Łd 795/05

Dnia 8 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor WSA Ewa Alberciak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi S.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz S. D. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. III SA/Łd 795/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. nałożył na S. D. karę pieniężną w wysokości 225,00 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej o powierzchni chodnika 7,50 m 2 - ul. A pod stoisko handlowe w dniu 1 września 2005 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż powyższą decyzję wydano na podstawie przeprowadzonej w dniu 1 września 2005 r. kontroli, potwierdzonej spisaniem protokołu w obecności S. D. i przedstawicieli Straży Miejskiej, w czasie której stwierdzono samowolne zajęcie pasa drogowego przy ul. B stoisko handlowe, bez wymaganego zezwolenia. Od powyższej decyzji odwołała się S. D. Do odwołania nie została dołączona koperta, a na odwołaniu brak jest daty jego wpływu do organu administracji. W odwołaniu S. D. wniosła o anulowanie nałożonej kwoty kary, ponieważ nie wiedziała o zakazie prowadzenia handlu bez uprzedniego uzyskania zezwolenia. Po otrzymaniu informacji od przedstawiciela zarządu dróg wystąpiła o takie zezwolenie. Odwołująca podniosła, iż kontrolujący przyjęli za duży metraż do obliczenia kary tj. 7,5m2 i wyjaśniła, że zajęta przez nią powierzchnia, to 4 skrzynki o wymiarach 60 cm x 40 cm. Ponadto podniosła, że opłata za 77 dni zajęcia pasa drogowego wyniosła 115,50 zł, podczas gdy za jeden dzień karę wyliczono 225 zł i jest to kwota nieadekwatna do uzyskanych zysków. Swoją prośbę o anulowanie kary odwołująca motywowała tym, że jest rolniczką i utrzymuje się ze sprzedaży płodów rolnych wyprodukowanych we własnym gospodarstwie. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. l ust. l ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 40 ust. l, ust. 2 pkt 4, ust. 3, ust. 4, ust. 8, ust. 12, ust. 13, art. 4 pkt l ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r., nr 204, poz.2086 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło , iż z załączonej do akt sprawy kopii protokołu z kontroli wynika, że w dniu l września 2005r. S. D. zajmowała pas drogowy pod stoisko handlowe o pow. 7,5 m2 na ulicy A. Protokół został spisany w obecności strony, odczytany i podpisany przez wszystkie osoby biorące udział w kontroli i w trakcie ustaleń nie wniesiono do protokołu zastrzeżeń. Strona pokwitowała odbiór protokołu. Odwołująca nie kwestionuje samego zajęcia pasa drogowego w tym dniu i braku zezwolenia zarządcy drogi na zajmowanie pasa drogowego ul. A w Ł., natomiast nie zgadza się z ustaleniami co do powierzchni zajmowanej pod stoisko handlowe. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż karę pieniężną, stanowiącą 10 - krotność opłaty, ustalono jako iloczyn zajmowanej powierzchni stoiska handlowego 7,5 m2, liczby dni tj. l dzień - w dniu l września 2005 r. oraz stawki opłaty w wysokości 3,00 zł za każdy dzień zajęcia pasa drogowego według ustaleń Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 7 kwietnia 2004r. Obliczona w ten sposób kara pieniężna wyniosła 225,00 zł. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę do rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 2 ustawy - drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, a ulice leżące w ciągu wymienionych dróg należą do tej samej kategorii, co te drogi. Odpowiednio do danej kategorii drogi jest określony jej zarządca. Do zarządcy drogi, stosownie do art. 20 pkt 8 w zw. z art. 40 ust. 3 i ust. 12 powołanej ustawy, należy między innymi, wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, za co pobierana jest opłata oraz wydawanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi bez zezwolenia zarządcy. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy - w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest Prezydent Miasta. Ustawa przewiduje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego wysokość stawek opłaty za zajęcie l m2 pasa drogowego, uwzględniając przy ustalaniu stawki kategorię drogi, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, rodzaj zajęcia pasa drogowego, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. (art. 40 ust.8 i 9). Według definicji ustawowej zawartej w art. 4 pkt l - pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga wystąpienia z wnioskiem do zarządcy drogi celem zezwolenia i wydanie zezwolenia następuje w drodze decyzji administracyjnej, w której zarządca nalicza opłatę za zajęcie ( art. 40 ust. l ustawy o drogach). Zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy - za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężna w wysokości 10 - krotności opłaty. SKO w Ł. stwierdziło, iż umieszczenie stoiska handlowego przez odwołującą w dniu l września 2005 r. w pasie drogowym ul. A, która zaliczona jest do kategorii dróg powiatowych, stanowi zajęcie pasa drogowego w rozumieniu powołanych przepisów i tym samym wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Organ drugiej instancji wskazał, iż z ustaleń protokołu sporządzonego w obecności strony oraz przedstawicieli zarządcy drogi i Straży Miejskiej wynika, że w dniu l września 2005r. strona nie miała zezwolenia zarządcy na zajęcie pasa drogowego. Protokół został spisany w obecności strony, odczytany, strona podpisała protokół i nie zgłosiła zastrzeżeń co do miejsca i powierzchni zajętej pod stoisko handlowe. Wobec tego organ pierwszej instancji, w oparciu o ustalenia protokołu oraz zgodnie z powołanymi przepisami, miał podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Ponadto organ wskazał, iż na mocy postanowień § l pkt 4 i § 5 pkt 3) Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (...) stawka opłaty za każdy dzień zajęcia pasa drogowego za 1 m2, w celu zajęcia 1m 2 pasa drogowego na prawach wyłączności - do 30 dni wynosi 3,00 zł. SKO w Ł. uznało, uwzględniając przyjętą w decyzji powierzchnię pasa drogowego zajętą pod stoisko tj. 7,5 m2 , liczbę dni zajmowania pasa bez zezwolenia tj. l dzień i stawkę 3,00 zł, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stawkę opłaty dla obliczenia wysokości kary pieniężnej, która stanowi 10-krotność opłaty i prawidłowo obliczył wysokość kary. Kolegium wyjaśniło, że nie może uwzględnić argumentów odwołującej, ponieważ przepisy ustawy w zakresie wymierzenia kary pieniężnej w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi mają charakter bezwzględnie obowiązujący i to oznacza, że organ pierwszej instancji, jak też organ odwoławczy nie mają podstaw prawnych do ustalenia w drodze uznaniowej wysokości kar, ani do odstąpienia od naliczania kary. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skarżąca powtórzyła argumenty podniesione w odwołaniu, a ponadto wskazała, iż przedstawiciel zarządy drogi pojawił się na ul. Spornej po raz pierwszy od kilku lat i zaczął spisywać protokół, co dla niej było szokiem, gdyż nie spotkała się z taką arogancją i bezdusznością urzędnika miasta i w zastraszeniu podpisała protokół. Podała, iż była przekonana, że działa zgodnie z prawem, bowiem posiadała nakaz płatniczy, akt własności ziemi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 8 lutego 2006 r. skarżąca poparła skargę i oświadczyła, iż w dniu 1 września 2005 r. zajęła powierzchnię mniejszą niż 7,50 m2, posiadała bowiem tylko 4 skrzynki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. l § l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. l cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § l sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § l wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : l/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Zgodnie z art. 40 ust. 1 cyt. ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3 art. 40 tej ustawy). W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż skarżąca zajęła pas drogowy na stoisko handlowe bez wymaganego zezwolenia. Wprawdzie nie zostało wyjaśnione, czy skarżąca była już wcześniej uprzedzana o skutkach zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia i uporczywie ignorowała polecenia zarządcy drogi, jednak nie miało to wpływu na powyższą ocenę. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania za uzasadnione stanowiska skarżącej przedstawionego w skardze, że zajmując pas drogowy była przekonana, iż działa w granicach prawa przysługującego jej na podstawie aktu własności ziemi i nakazu płatniczego. Istota sporu w niniejszej sprawie polega na wyjaśnieniu, czy prawidłowo ustalona została wysokość wymierzonej skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji kwestionowała ustalenia, co do zajętej przez nią powierzchni pasa drogowego. Według art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jako zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. W wypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10 – krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 ( art. 40 ust. 12 ustawy). Skoro zatem w niniejszej sprawie kwestią sporną była liczba metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, a to z kolei miało istotny wpływ na obliczenie wysokości kary pieniężnej nałożonej na skarżącą, to obowiązkiem organu odwoławczego było wnikliwie zbadać zasadność zarzutu skarżącej, czy stoisko handlowe w pasie drogowym zajmowało powierzchnię mniejszą niż 7,50 m2. Powstaje zatem kwestia oceny legalności wymierzenia skarżącej określonej w decyzji wysokości kary pieniężnej, w szczególności, czy nie był to wymiar oderwany od rzeczywiście zajętej przez nią powierzchni pasa drogowego. Organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co wynika z art. 7 k.p.a. oraz zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. muszą w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu, samo ustalenie przez organ odwoławczy, że skarżąca podpisała protokół z kontroli, nie było wystarczającym argumentem przemawiającym za odmową wyjaśnienia prawidłowości ustalenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Obowiązkiem organu odwoławczego było wyjaśnienie wszystkich okoliczności, które mogły mieć wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym naruszone zostały art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, uwzględniając powyższe rozważania, winien także podjąć niezbędne kroki zmierzające do ustalenia kwestii zachowania terminu do wniesienia odwołania. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy. Mając na uwadze treść art. 152 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.