III SA/Łd 799/18

Dnia 16 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , Sędzia NSA Janusz Nowacki, Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 roku sprawy ze skargi Rady Powiatu Łowickiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 20 lipca 2018 roku nr PNIK-I4131.530.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności §2 uchwały nr L/305/2018 z dnia 27 czerwca 2018 roku w sprawie ustalenia wynagrodzenia starosty oddala skargę. W dniu 27 czerwca 2018 r. Rada Powiatu Łowickiego podjęła uchwałę nr L/305/2018 w sprawie ustalenia wynagrodzenia Starosty Łowickiego. Podstawę materialnoprawną uchwały stanowił art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 995 i 1000), dalej u.s.p., art. 9 ust. 2 i art. 36 ust. 5 stawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 902 ze zm. ) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych ( Dz.U. z 2018 r. poz. 936 ). W § 1 określono, że ustala się wynagrodzenie miesięczne Starosty Łowickiego K. F. w wysokości: 1. wynagrodzenie zasadnicze – 4 800,00 zł 2. dodatek funkcyjny – 2 100,00 zł 3. dodatek za wieloletnią pracę 12 % wynagrodzenia zasadniczego – 576,00 zł 4. dodatek specjalny w wysokości 40 % łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego - 2 760,00 zł - co łącznie stanowi kwotę 10 236,00 zł (słownie złotych: dziesięć tysięcy dwieście trzydzieści sześć). W § 2 uchwały wskazano, że z tytułu powierzenia dodatkowych zadań, związanych z wyborem Starosty Łowickiego na delegata Powiatu Łowickiego do Zgromadzenia Ogólnego Związku Powiatów Polskich i Walnego Zebrania Członków Stowarzyszenia Powiatów i Gmin Dorzecza Bzury oraz powołaniem w skład Rady Muzeum przy Muzeum w Łowiczu, przyznaje się Staroście Łowickiemu K. F. dodatek specjalny w wysokości 1 800,00 zł miesięcznie, do czasu zajmowania stanowiska Starosty Łowickiego. W § 4 przejęto, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2018 r. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że podjęcie przedmiotowej uchwały jest związane z wejściem w życie w dniu 19 maja 2018 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 roku w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 936), zmniejszającego m.in. minimalne i maksymalne wynagrodzenie zasadnicze dla pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru. Uchwałami Rady Powiatu Łowickiego z dnia 25 kwietnia 2012 r. Nr XXl/152/20212 i Nr XXl/153/2012 Starosta Łowicki został wybrany na delegata Powiatu Łowickiego do Zgromadzenia Ogólnego Związku Powiatów Polskich i Walnego Zebrania Członków Stowarzyszenia Powiatów i Gmin Dorzecza Bzury. Ponadto uchwałą Nr XV/94/2015 z dnia 29 grudnia 2015 r. Rada Powiatu Łowickiego powołała Starostę w skład Rady Muzeum przy Muzeum w Łowiczu. Tym samym Staroście Łowickiemu powierzono dodatkowe zadania, które nie mieszczą się w ramach obowiązków starosty określonych ustawami. Zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych, pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może być przyznany dodatek specjalny. Z powyższego tytułu Starosta Łowicki nie pobierał dotychczas dodatkowego wynagrodzenia w formie dodatku specjalnego tzw. uznaniowego. Rada uznała, że w związku ze znacznym obniżeniem wynagrodzenia Starosty Łowickiego na skutek zmian wprowadzonych wyżej powołanym rozporządzeniem, wynagrodzenie to od 1 lipca 2018r. nie będzie uwzględniało ilości świadczonej pracy w rozumieniu art. 78 § 1 Kodeksu pracy. Wobec powyższego przyznanie dodatku specjalnego, o którym mowa w § 2 projektu uchwały jest uzasadnione. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 lipca 2018 r. nr PNIK-I.4131.530.2018 Wojewoda Łódzki na podstawie art. 76 i art. 79 ust. 1 i 3 u.s.p. stwierdził nieważność § 2 uchwały Nr L/305/2018 Rady Powiatu Łowickiego z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Starosty Łowickiego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że pismem z dnia 5 lipca 2018 r. zawiadomił Radę i Zarząd Powiatu Łowickiego, że wszczęte zostało z urzędu postępowanie określone w rozdziale 8 ustawy o samorządzie powiatowym w celu kontroli legalności uchwały. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania przedstawiono zastrzeżenia do § 2 powołanej uchwały udzielając 7 dniowego terminu na złożenie wyjaśnień w sprawie. Pismem z dnia 9 lipca 2018 r. Wiceprzewodnicząca Rady Powiatu poinformowała, iż wyznaczony w zawiadomieniu termin na złożenie wyjaśnień w sprawie nie może zostać dotrzymany z uwagi na fakt, iż najbliższa sesja Rady Powiatu Łowickiego planowana jest na dzień 29 sierpnia 2018 r. Zarząd Powiatu Łowickiego nie zajął stanowiska w sprawie. W dniu 12 lipca 2018 r. organ nadzoru wystąpił do Rady i Zarządu Powiatu Łowickiego o nadesłanie potwierdzonego za zgodność wyciągu z protokołu sesji Rady Powiatu Łowickiego z dnia 27 czerwca 2018 r. w części dotyczącej głosowania przedmiotowej uchwały oraz o udzielenie informacji czy w głosowaniu nad uchwałą brał udział radny K. F. pełniący jednocześnie stanowisko Starosty Łowickiego. Pismem Starostwa Powiatowego w Łowiczu - Biura Rady Powiatu z dnia 18 lipca 2018 r. podpisanym przez Starostę Łowickiego poinformowano organ nadzoru, iż w głosowaniu nad uchwałą brał udział radny K. F. pełniący jednocześnie stanowisko Starosty Łowickiego. Przesłano także wyciąg z protokołu sesji Rady Powiatu Łowickiego z dnia 27 czerwca 2018 r. w żądanej części. W ocenie organu nadzoru treść art. 36 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych wskazuje, że staroście (podobnie jak wójtowi, burmistrzowi i prezydentowi miasta oraz marszałkowi województwa) przysługuje dodatek specjalny (art. 36 ust. 3). Dodatek ten jest w przypadku wymienionych osób obligatoryjnym składnikiem wynagrodzenia, który przysługuje już z samego faktu zajmowania określonego stanowiska. Zgodnie § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U poz. 936) dodatek ten może wynosić 20%-40% sumy wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Dodatek taki został w § 1 pkt 4 uchwały przyznany Staroście Łowickiemu, mimo iż powołany przepis art. 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych nie został w podstawie prawnej uchwały wymieniony. Zdaniem organu nadzoru art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych nie ma zastosowania do osób, którym dodatek specjalny przysługuje obligatoryjnie, a więc wymienionych w art. 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Przemawia za tym jednoznacznie wykładnia systemowa omawianej ustawy, a w szczególności art. 36. Zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań pozostałym pracownikom samorządowym może zostać przyznany fakultatywny dodatek specjalny. Jego szczegółowe warunki i sposób przyznania, czasokres pobierania oraz maksymalna wysokość nie zostały określone przez ustawodawcę. Natomiast w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych pracodawca samorządowy może określić warunki i sposób przyznania tego dodatku w regulaminie wynagradzania. Przyznanie dodatku powinno być także potwierdzone na piśmie, w którym należy zawrzeć wyraźne określenie okoliczności uzasadniających jego przyznanie. Podkreślenia wymaga także, iż wymienione w § 2 powołanej uchwały zadania Starosty Łowickiego mieszczą się w zadaniach starosty wynikających z art. 32 ust. 1 i 34 ust. 1 u.s.p. Zdaniem Wojewody Łódzkiego § 2 uchwały narusza art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. Ponadto fakt, iż w głosowaniu nad uchwałą brał udział radny K. F. pełniący jednocześnie stanowisko Starosty Łowickiego stanowi naruszenie art. 21 ust. 7 u.s.p. Radny brał udział w głosowaniu w sprawie dotyczącej jego interesu prawnego. Wojewoda stwierdził, że skoro § 2 przedmiotowej uchwały w sposób istotny narusza prawo (art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych) i doszło do naruszenia art. 21 ust. 7 u.s.p., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego eliminującego z obrotu prawnego § 2 przedmiotowej uchwały jest uzasadnione. W skardze Powiat Łowicki wskazał, że uznanie stanowiska organu nadzoru za słuszne nie pozwala przede wszystkim wykładnia językowa przepisu art. 36 ust. 5 ustawy, która powinna być zastosowana jako pierwsza. Biorąc pod uwagę zakres podmiotowy ustawy (art. 2 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b) starosta jest pracownikiem samorządowym, a przepis art. 36 ust. 5 ustawy zgodnie z jego literalnym brzmieniem odnosi się do wszystkich pracowników samorządowych bez wyjątków. Także przepis art. 36 ust. 3 ustawy, ustalający dla osób w nim wymienionych dodatek specjalny jako "obligatoryjny" składnik wynagrodzenia, nie zawiera żadnych zapisów pozwalających na przyjęcie, że jest to jedyny dodatek specjalny jaki może im być przyznany. Różnice pomiędzy dodatkiem specjalnym z art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5 ustawy polegają na: - podmiotowym ujęciu tego dodatku w pierwszym z ww. przepisów i podmiotowo-przedmiotowym ujęciu w drugim z nich oraz - obligatoryjności dodatku specjalnego jako składnika wynagrodzenia wg art. 36 ust. 3 i fakultatywności dodatku z art. 36 ust. 5. Powyższe różnice pozostają bez wpływu na znaczenie ustawowego pojęcia "dodatek specjalny" oraz krąg osób uprawnionych do dodatku z art. 36 ust. 5 ustawy. Zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni językowej przyjmuje się, że: - gdy w systemie prawnym wiążąco ustalono znaczenie określonych zwrotów prawnych, to należy używać ich właśnie w tym znaczeniu, - gdy nie ma w tekście prawnych definicji legalnych interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego, - bez umotywowanych racji nie należy identycznym sformułowaniom w tym samym akcie prawnym nadawać różnych znaczeń, - tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi. W ocenie strony skarżącej organ nadzoru "wyinterpretował" zakaz przyznania staroście dodatku specjalnego "uznaniowego" z art. 36 ust. 5 ustawy wbrew powyższym regułom wykładni językowej. Zakazu takiego nie da się również wywieść z powołanej przez organ nadzoru wykładni systemowej ustawy i jej art. 36. W przekonaniu RPŁ, zastosowanie wszelkich reguł tej wykładni w przedmiotowej sprawie nie pozwala na rozstrzygnięcie o niezgodności z prawem § 2 uchwały RPŁ. Organ nadzoru uzasadnił swoje stanowisko w sposób ogólnikowy, nie określając, którą z dyrektyw tej wykładni zastosował, co w znacznym stopniu utrudnia zajęcie szczegółowego stanowiska w sprawie. Wydaje się jednak, że organ nadzoru w oparciu o systematykę (konstrukcję) kolejnych przepisów art. 36 ustawy de facto dokonał oceny ich ratio legis. Zdaniem strony skarżącej jednak również wykładnia funkcjonalna nie pozwala na rozstrzygnięcie o nieważności § 2 uchwały. W stanie prawnym pod rządami "starej" ustawy o pracownikach samorządowych z dnia 22 marca 1990 r., zasady przyznawania dodatku specjalnego regulowane były kolejnymi rozporządzeniami Rady Ministrów, począwszy od rozporządzenia RM z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania ( ... ) po rozporządzenie RM z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich, które utraciło moc z dniem 1 kwietnia 2009 r. (na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych). W myśl § 7 tego rozporządzenia, wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta}, staroście oraz marszałkowi województwa przysługiwał dodatek specjalny w kwocie wynoszącej co najmniej 20 % i nieprzekraczającej 40 % łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a w urzędach miasta stołecznego Warszawy, miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców - w kwocie nieprzekraczającej 50 % łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a § 8 rozporządzenia stanowił, że: ,,1. Z tytułu okresowego zwiększenia zakresu obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań albo ze względu na charakter pracy lub warunki wykonywania pracy pracownikowi może być przyznany dodatek specjalny. 2. Dodatek specjalny przyznaje się na czas określony, a w indywidualnych przypadkach także na czas nieokreślony. 3. Dodatek specjalny jest wypłacany w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia, w kwocie nieprzekraczającej 40 % łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego pracownika, a w urzędach miasta stołecznego Warszawy i miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców - w kwocie nieprzekraczającej 50 % łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego pracownika. 4. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek specjalny może być przyznany w wysokości wyższej niż określona w ust. 3. 5. Przepisy ust. 1- 4 nie dotyczą pracowników, o których mowa w § 7." Od 1 stycznia 2009 r. powyższym zapisom rozporządzenia dotyczącym dodatku specjalnego nadano rangę ustawową i zamieszczono je w "nowej" ustawie o pracownikach samorządowych, jednak bez ust. 5 § 7 rozporządzenia. Strona podkreśliła, że do czasu wprowadzenia tej zmiany, ustawodawca dostrzegał potencjalne wątpliwości związane z interpretacją przedmiotowych przepisów i potrzebę doprecyzowania zasad przyznawania dodatku specjalnego m.n. staroście, poprzez zapis § 7 ust. 5 rozporządzenia. Jeżeli zatem intencją ustawodawcy byłoby utrzymanie dotychczasowych rozwiązań i pozbawienie prawa do dodatku specjalnego "uznaniowego" m.in. starostów, to - w myśl podstawowej zasady legislacji, określonej w § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (cyt. "Przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy") - nie zaniechałby zamieszczenia w ustawie przepisu o treści tożsamej lub innej, równoznacznej z przepisem § 7 ust. 5 rozporządzenia. Podjęta przez organ nadzoru próba uzasadnienia naruszenia przez RPŁ przepisu art. 36 ust. 5 ustawy, poprzez odniesienie się do delegacji ustawowej z art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy jest chybiona. Delegacja ta stanowi upoważnienie do określenia przez pracodawcę w regulaminie wynagradzania warunków i sposobu przyznawania dodatku funkcyjnego, dodatku specjalnego oraz innych dodatków dla pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Regulamin wynagradzania nie dotyczy zatem pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru i powołania, co oznacza, że wynagrodzenie tej grupy pracowników samorządowych określa pełniący w tym zakresie rolę pracodawcy, uprawniony organ (w tym przypadku RPŁ) na podstawie obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny. Jak wynika z uzasadnienia uchwały, z powyższego tytułu Starosta Łowicki nie pobierał wcześniej dodatku specjalnego przyznawanego na podstawie art. 36 ust. 5 ustawy, ponieważ RPŁ uznawała, że dotychczasowe wynagrodzenie starosty uwzględniało również nakład pracy związany z wykonywaniem ww. dodatkowych zadań. W związku ze znacznym obniżeniem wynagrodzenia starosty w wyniku zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, zdaniem RPŁ wynagrodzenie starosty od 1 lipca 2018 r. nie uwzględniałoby ilości świadczonej pracy w rozumieniu art. 78 § 1 k.p. RPŁ nie zgodziła się ze stanowiskiem organu nadzoru, że zadania wymienione w zaskarżonym § 2 uchwały mieszczą się w zadaniach starosty wynikających z art. 32 ust. 1 i art. 34 ust. 1 u.s.p. Art. 32 ust. 1 tej ustawy dotyczy zadań zarządu powiatu więc w sposób oczywisty nie dotyczy starosty. Przepis art. 34 ust. 1 natomiast nakłada na starostę obowiązek organizowania pracy zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kierowania bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentowania powiatu na zewnątrz. Należy się domyślać, że organ nadzoru uznał, że starosta ma obowiązek wykonywania dodatkowych zadań, do których został wyznaczony ww. uchwałami RPŁ jako reprezentujący powiat na zewnątrz. Podkreślenia jednak wymaga, że żadna ustawa nie precyzuje, jakie kompetencje składają się na tę funkcję. Starosta nie jest organem wykonawczym powiatu i nie posiada określonych prawem, odrębnych od zarządu kompetencji do prawnego reprezentowania powiatu. Nie można zatem wywodzić z treści art. 34 ust. 1 ustawy, że starosta miał obowiązek wykonywać dodatkowe powierzone mu przez RPŁ zadania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast w myśl art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995 t.j. ze zm.), dalej u.s.p., nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.). Stosownie do treści art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. W pierwszej kolejności badając dopuszczalność skargi sąd stwierdził, że dotyczy ona aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 85 ust. 1 u.s.p., gdyż złożenie skargi w dniu 21 sierpnia 2018 r. poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Powiatu Łowickiego stosownej uchwały z dnia 10 sierpnia 2018 r. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W razie zaś jej nieuwzględnienia sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Powołany przepis art. 148 p.p.s.a. nie wymienia żadnej przesłanki uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. Również z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym wynikają przesłanki uchylenia takiego aktu. Przyjąć więc należy, że do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. W szczególności zaś naruszenie prawa przez organ nadzoru może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym. Z procesem dokonywanej przez sąd oceny prawidłowości zaskarżonego aktu nadzoru nierozłącznie związane jest zatem badanie uchwały, której nieważność stwierdzono. Jedynie w ten sposób sąd może stwierdzić czy organ nadzoru prawidłowo ocenił, czy doszło do naruszenia prawa i czy zarzucane naruszenie prawa może prowadzić do stwierdzenia nieważności zapisów uchwały. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w ustawach samorządowych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Każdorazowo charakter naruszenia prawa, którego ujawnienie w postępowaniu nadzorczym stanowiło asumpt do stwierdzenia z tego powodu nieważności uchwały lub zarządzenia przez wojewodę jako organ nadzoru - podlega ocenie na tle występujących w sprawie okoliczności faktycznych danego przypadku, mających walor prawotwórczy, wyznaczony hipotezą znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa. W świetle wskazanych podstaw stwierdzania nieważności aktów organów powiatu, stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym należało uznać za zasadne, bowiem zakwestionowany § 2 uchwały nr L/305/2018 Rady Powiatu Łowickiego z dnia 27 czerwca 2018 r. został podjęty z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Uchwała Rady Powiatu Łowickiego podjęta została na podstawie art. 12 pkt 2 u.s.p., art. 9 ust. 2 i art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902 t.j. ze zm.), dalej u.p.s. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936). W § 2 uchwały przyznano Staroście Łowickiemu dodatek specjalny w wysokości 1800 zł z tytułu powierzenia dodatkowych zadań związanych z wyborem Starosty na delegata Powiatu Łowickiego do Zgromadzenia Ogólnego Związku Powiatów Polskich i Walnego Zebrania Członków Stowarzyszenia Powiatów i Gmin Dorzecza Bzury oraz powołaniem w skład Rady Muzeum przy Muzeum w Łowiczu. W uzasadnieniu Rada uznała, że w związku ze znacznym obniżeniem wynagrodzenia Starosty wprowadzonego ww. rozporządzeniem, a powierzeniem dodatkowych obowiązków staroście należało przyznać dodatek specjalny. Wojewoda Łódzki nie zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Radę i stwierdził nieważność § 2 uchwały. Organ nadzoru uznał, że dodatek specjalny z tytułu zwiększenia obowiązków służbowych nie przysługuje staroście na podstawie art. 36 ust. 5 u.p.s. Ponadto wskazał, że starosta brał udział w głosowaniu nad przedmiotową uchwałą, co stanowi naruszenie art. 21 ust. 7 u.s.p. W skardze Rada Powiatu podniosła m.in., że literalna wykładnia art. 36 ust. 5 u.s.p. wskazuje, że przepis ten ma zastosowanie do wszystkich pracowników samorządowych, a więc również do starosty. Wobec tak zarysowanego przedmiotu sporu przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 u.s.p. zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu; w skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie. Zadania powiatu wykonuje zarząd powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy (art. 33 u.s.p.), zaś starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników (art. 35 ust. 2 u.s.p.). Następnie wskazać należy, że stosownie do treści art. 36 ust. 1 u.p.s. pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Na wynagrodzenie pracownika składa się wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne na zasadach określonych w odrębnych przepisach (ust. 2). Poza wskazanymi wyżej składnikami wynagrodzenia ustawodawca wprowadza również składniki dodatkowe. Jednym z nich jest dodatek specjalny. Zgodnie z art. 36 ust. 3 u.p.s. wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjalny. Z kolei zgodnie z art. 36 ust. 5 tej ustawy pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny. Przepis art. 36 ust. 3 u.p.s. wskazuje na konieczność przyznania wymienionym w tym przepisie podmiotom (w tym osobie piastującej funkcję organu wykonawczego powiatu) powyższego dodatku. Prawo do dodatku specjalnego osoby pełniące funkcje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa mają zatem zagwarantowane ustawowo. Z kolei art. 36 ust. 5 u.p.s. wskazuje na możliwość przyznawania w określonej sytuacji dodatkowego składnika wynagrodzenia. Jest to składnik fakultatywny, a więc samo zwiększenie obowiązków lub powierzenie dodatkowych zadań pracownikowi samorządowemu nie rodzi po stronie pracodawcy obowiązku jego przyznania. Jest to więc dodatek o charakterze fakultatywnym, a o jego przyznaniu decyduje wola pracodawcy. Również w kwestii wysokości tego dodatku pracodawcy została pozostawiona swoboda działania, co jest istotne ze względu na różną kondycję finansową jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniwszy istotę wskazanego składnika wynagrodzenia, która jest skorelowana ze zwiększeniem zakresu wykonywanych przez daną osobę zadań nie sposób w ocenie Sądu przyjąć, że prawo do dodatku specjalnego, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. może być przyznane osobie pełniącej funkcje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa. Regulacje zawarte w art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. nie odnoszą się do dwóch zupełnie odrębnych składników wynagrodzenia, lecz do identycznego składnika wynagrodzenia, który ustawodawca podzielił na kategorie podmiotów, którym ten składnik przysługuje (art. 36 ust. 3 u.p.s.) bądź może być przyznany (art. 36 ust. 5 u.p.s.). W odniesieniu do podmiotów wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. ustawodawca uznaje przedmiotowy dodatek za element obligatoryjny wynagrodzenia. Regulacja ta stanowi zatem wyraz w pełni uzasadnionego uznania, że pełnienie funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa z założenia wiąże się z wykonywaniem zwiększonego zakresu zadań i obowiązków służbowych. Przysługuje on z mocy prawa, jego przyznanie nie jest uzależnione od żadnych dodatkowych przesłanek. Z kolei świadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s., mające charakter fakultatywny, może być przewidziane jedynie za wykonanie dodatkowych zadań, poza stricte bieżącymi zadaniami służbowymi lub z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych. Jest to świadczenie o charakterze jednorazowym lub krótkookresowym, które może być ustalone dla wszystkich pracowników umownych, w tym zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, kierowniczych stanowiskach urzędniczych, pomocniczych i obsługi, a także doradców i asystentów. W oparciu o delegację z art. 39 ust. 2 pkt u.p.s. pracodawca samorządowy może określić warunki i sposób przyznania tego dodatku w regulaminie wynagradzania. Przyznanie dodatku powinno zostać potwierdzone na piśmie, w którym należy zawrzeć wyraźne określenie okoliczności uzasadniających jego przyznania (por. Helena Szewczyk, Wynagrodzenia pracowników samorządowych – dodatki do wynagrodzenia, regulamin wynagradzania, Komentarz praktyczny, LEX/el. 13). Zdaniem Sądu z użycia w przepisie art. 36 ust. 5 u.p.s. zwrotu "pracownikowi samorządowemu [...]" nie wynika w żaden sposób, że regulacja ta jest adresowana także do podmiotów wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. W ocenie Sądu właśnie z uwagi na regulację zawartą w art. 36 ust. 3 u.p.s. świadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s., nie może być przyznane podmiotom wskazanym w art. 36 ust. 3 u.p.s. Dodatek specjalny dla tych podmiotów jako świadczenie obligatoryjne ma bowiem swe źródło w art. 36 ust. 3 tej ustawy. W świetle powyższego nie ma znaczenia brak wykluczenia uprawnienia wójta do otrzymania wskazanego dodatku w treści ustawy, względnie wyraźnego stwierdzenia, że uprawnienie do dodatku określonego w art. 36 ust. 5 u.p.s. nie przysługuje osobom, które obligatoryjnie otrzymują dodatek w oparciu o art. 36 ust. 3 tej ustawy. Regulacja dotycząca dodatku specjalnego zawarta w art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. pozwala w ocenie Sądu na jasne określenie, jakim kategoriom pracowników samorządowych należy bądź można przyznać określone składniki wynagrodzenia. Podobne stanowisko przyjmowały sądy administracyjne na podstawie poprzednio obowiązującej regulacji, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostw powiatowych i urzędach marszałkowskich, (Dz. U. nr 61 poz. 707) oraz kolejnego rozporządzenia z dnia 11 lutego 2003 r. (Dz. U. nr 33 poz. 264 ze zm.). Rozstrzygnięcia wydane zostały w oparciu o ustawę o samorządzie gminnym, mające jednak zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W wyroku z dnia 10 marca 2018 r. sygn. III SA/Łd 818/04 Wojewódki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że właśnie literalna wykładnia powołanego wyżej przepisu rozporządzenia prowadzi do wniosku, że dla wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starosty oraz marszałka dodatek specjalny jest obligatoryjnym składnikiem wynagrodzenia. Skoro bowiem użyto w tym przepisie terminów "przysługuje dodatek specjalny", "dodatek przyznaje właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego", a nie, jak to ma miejsce w treści § 8 tego rozporządzenia: "właściwy organ stanowiący (...) może przyznać pracownikowi dodatek specjalny", świadczy to o tym, iż co do osób wymienionych w § 7 rozporządzenia z dnia 11 lutego 2003r. nie pozostawiono organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego swobody w zakresie przyznawania tego dodatku. Należy wobec tego uznać, iż dla osób wymienionych w § 7 powołanego wyżej rozporządzenia dodatek specjalny jest obligatoryjnym elementem wynagrodzenia, a jego wysokość ustalana jest przez właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w ramach kwot wskazanych tym przepisem. W stosunku do wymienionych w tym przepisie osób, a więc także w stosunku do wójta, nie może mieć zastosowania § 8 rozporządzenia stanowiący, iż "z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności kierownik urzędu lub właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne zobowiązują ten organ do określenia wynagrodzenia, może przyznać pracownikowi dodatek specjalny na czas określony, nie dłuższy niż rok", gdyż jest to przepis regulujący kwestię przyznawania dodatku specjalnego pracownikom samorządowym, ale tym, do których nie odnosi się szczególna regulacja, zawarta w § 7 rozporządzenia. WSA wskazał, że przepis § 7 rozporządzenia zawiera kompleksową regulację dotyczącą przyznawania dodatku specjalnego do wynagrodzenia grupie pracowników samorządowych w tym przepisie wymienionej i co do tych osób wyłączona jest możliwość stosowania § 8 tego rozporządzenia. Podobne stanowisko zajęły WSA we Wrocławiu sygn. II SA/Wr 2275/02 w wyroku z dnia 11 maja 2004 r., NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005r. sygn. OSK 1354/02, (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał zatem, że prawidłowo organ nadzoru przyjął, że staroście dodatek specjalny z tytułu zwiększonego powierzenia obowiązków na podstawie art. 36 ust. 5 u.p.s. nie mógł zostać przyznany. Dodatkowo zgodzić się należy z organem nadzoru, że zarówno wybór Starosty na delegata Powiatu Łowickiego do Zgromadzenia Ogólnego Związku Powiatów Polskich i Walnego Zebrania Członków Stowarzyszenia Powiatów i Gmin Dorzecza Bzury oraz powołanie w skład Rady Muzeum są ogólnymi zadaniami wynikającymi ze sprawowanego urzędu starosty, których umocowanie wynika z treści art. 34 ust. 1 u.s.p. Nie są to dodatkowo powierzone obowiązki, które wiążą się z dużym nakładem pracy i uciążliwością przy ich wykonywaniu. Odnosząc się do wskazywanego przez Wojewodę Łódzkiego naruszenia art. 21 ust. 7 u.s.p. poprzez udział Starosty w głosowaniem nad uchwałą, która dotyczy jego interesu prawnego, zauważyć należy, że stosownie do treści art. 21 ust. 7 u.s.p. radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Interes prawny to interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może bowiem kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Może to być również interes majątkowy (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. II OSK 1446/12 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że zasada wyrażona w art. 21 ust. 7 u.s.p. zabraniająca radnemu udziału w głosowaniu, gdy dotyczy to jego interesu prawnego nie ma zastosowania do trybu wyboru zarządu. Oznacza to, że każdy radny uprawniony jest do głosowania w sprawach wyboru starosty nawet w przypadku, gdy sam kandyduje na to stanowisko (patrz: Czesław Martysz, Komentarz do art. 27 ustawy o samorządzie powiatowym). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się także odmienny pogląd, że zakaz głosowania w sprawach związanych z interesem prawnym dotyczy także radnego głosującego w sprawie kandydowania przez tego radnego na stanowisko starosty (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/09). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie wypowiadanie się w kwestii własnego wynagrodzenia przez Starostę, a tym bardziej uznanie, że przysługuje mu wyższe wynagrodzenie w postaci dodatku specjalnego, dotyczy głosowania w sprawie interesu prawnego radnego - starosty. Ponieważ ustawodawca nie określił trybu wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu, należy przyjąć, że w takich przypadkach radny podlega wyłączeniu z mocy prawa. Udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa (wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r., II SA/Wr 1498/02, OwSS 2003, nr 1, poz. 18). Przy czym nie zawsze udział radnego w głosowaniu, gdy dotyczy to jego interesu prawnego będzie stanowił istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie przyjmuje się też, że kwestię tę należy oceniać w kontekście wyniku głosowania. Jeżeli bowiem wynik głosowania świadczy o tym, że udział w głosowaniu radnego, który powinien był wyłączyć się z głosowania, nie miał wpływu na podjętą uchwałę, należy to traktować jako nieistotne naruszenie prawa. W rozpoznawanej sprawie z protokołu posiedzenia Rady, na której podjęto uchwałę, wynika, że w głosowaniu wzięło udział 20 radnych, za głosowało 14, przeciw 3, wstrzymało się 3. Zatem udział w głosowaniu Starosty nad przedmiotową uchwałą nie miał decydującego znaczenia dla jej podjęcia. Reasumując Sąd uznał, że stanowisko Wojewody Łódzkiego zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym było prawidłowe, a Rada Powiatu Łowickiego w § 2 uchwały z dnia 27 czerwca 2018 r. naruszyła w istotny sposób treść art. 36 ust. 5 u.p.s. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. B.K