III SA/Łd 8/06

Dnia 21 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Asystent sędziego Tomasz Naraziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w C. na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie publicznej szkoły podstawowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od [...] Kuratora Oświaty na rzecz Stowarzyszenia A w C. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Zaskarżoną decyzją z dnia [...] oznaczoną Nr [...] [...] Kurator Oświaty utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] Nr [...] w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia Stowarzyszeniu A w C. na założenie w C. publicznej szkoły podstawowej wraz z oddziałem przedszkolnym. Jako podstawę prawną wydanej decyzji Kurator Oświaty wskazał art. 31 pkt 5 lit. a ustawy z dnia l września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) i art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Z nadesłanych Sądowi akt administracyjnych wynika, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek Stowarzyszenia A w C. z dnia 24 września 2004r. skierowany do Wójta Gminy L., o udzielenie zezwolenia na założenie w miejscowości C. publicznej szkoły podstawowej z oddziałem przedszkolnym pod nazwą Katolicka Szkoła Podstawowa Stowarzyszenia A. Do wniosku załączono: statut Stowarzyszenia A, odpis z Krajowego Rejestru Sądowego, akt założycielski i statut szkoły podstawowej, opinię Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W. i zaświadczenie Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej w W. oraz zobowiązanie Stowarzyszenia A do przestrzegania art. 5 i 7 ustawy z dnia 7 września 2001r. o systemie oświaty oraz § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Stowarzyszenie prowadzi obecnie w C. dwie placówki szkolne : Katolicką Szkołę Podstawową SPSK z klasami I-III wraz z oddziałem przedszkolnym od 1.09.2000 r. i Katolicką Niepubliczną Szkołę Podstawową SPSK z klasami IV-VI od 1.09.2002 r. Pierwsza placówka ma charakter publiczny ,a druga niepubliczny z uwagi na brak zgody władz samorządowych na rozszerzenie działalności istniejącej już szkoły publicznej . Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] znak: [...] odmówił udzielenia zezwolenia na założenie publicznej szkoły podstawowej w C. w klasach IV-VI. Od powyższej decyzji Stowarzyszenie A złożyło odwołanie do [...] Kuratora Oświaty. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kurator Oświaty wskazał, że zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty zezwolenie na założenie szkoły przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wydawane jest po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Wójt Gminy L. wydał zaś zaskarżoną decyzję z pominięciem opinii kuratora oświaty. W każdym zaś przypadku załatwiania sprawy, w której istnieje obowiązek współdziałania , o którym mowa w art. 106 k.p.a., nieodzowne jest jego podjęcie i uzyskanie stanowiska organu współdziałającego. Uzupełniając wniosek Stowarzyszenie A w dniu 19 sierpnia 2005 r. przesłało do organu I instancji : statut Stowarzyszenia oraz wypis z KRS, akt założycielski, statut szkoły, opinię Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej w W. i opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., wykaz nauczycieli przewidzianych do zatrudnienia w szkole , zobowiązanie do przestrzegania § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia MENiS w sprawie szczegółowych zasad udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną z dnia 4 marca 2004 r. oraz pozytywną opinię [...] Kuratora Oświaty ( postanowienie Nr [...] z dnia [...]). W dniu [...] Wójt Gminy L. wydał ponownie decyzję Nr [...] odmawiającą udzielenia zezwolenia na założenie publicznej szkoły podstawowej przez Stowarzyszenie A. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.) § 6 ust. l rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438) oraz art.104 Kpa. W uzasadnieniu Wójt Gminy L. stwierdził, że nie zachodzą racjonalne przesłanki do zmiany ustalonej przez Radę Gminy sieci szkół publicznych w Gminie. Wskazał, że stanowisko takie zajęli Radni Rady Gminy na posiedzeniach Komisji Społeczno-Organizacyjnej i Komisji Gospodarki, Inwestycji, Rolnictwa i Ochrony Środowiska. Organ I instancji ocenił, że dzieci z terenu Gminy mają dostęp do istniejących szkół publicznych, a w przypadku gdy droga dziecka z domu do szkoły przekracza odległości ustalone w ustawie o systemie oświaty mają zapewniony bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu. Do miejscowości C. dojeżdża autobus przewożący dzieci do Gimnazjum Publicznego w L., który ma możliwość przewozu dzieci z klas IV - VI z C. do Szkoły Podstawowej w N., która to szkoła jest na trasie L. - C. Stowarzyszenie A wniosło odwołanie od powyższej decyzji do [...] Kuratora Oświaty, w którym podniosło, że nie występowało o ustalenie obwodu dla tworzonej szkoły, w myśl art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zatem wskazany w decyzji argument, iż nie zachodzą racjonalne przesłanki do zmiany ustalonej przez Radę Gminy sieci szkół publicznych jest niezasadny. Stowarzyszenie nie zgadza się również z podniesionym w decyzji argumentem, iż do miejscowości C. dojeżdża autobus przewożący dzieci do Gimnazjum Publicznego w L., który ma możliwość przewozu dzieci z klas IV-VI z C. do Szkoły Podstawowej w N. Zdaniem Stowarzyszenia rodzice mają konstytucyjne prawo do wyboru szkoły dla swojego dziecka. Rodzice dzieci z C. wielokrotnie podnosili, że chcą aby ich dzieci uczęszczały do szkoły w C. a nie w oddalonym o 10 km N.. Podkreślono również, że Stowarzyszenie spełniło wszystkie warunki wynikające zarówno z art. 58 ustawy o systemie oświaty jak z § 3 rozporządzenia MENiS w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły publicznej przez osobę prawną i fizyczną, nie zachodzi zatem żadna przeszkoda do wydania zezwolenia na założenie publicznej szkoły podstawowej w C. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Kurator Oświaty wydał w dniu [...] wskazaną na wstępie decyzję. Organ odwoławczy ocenił, że wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu, decyzja Wójta Gminy L. posiada oparcie w obowiązującym prawie i nie narusza Konstytucji. Organ odwoławczy zaaprobował ocenę zawartą w decyzji Wójta Gminy L., zgodnie z którą utworzenie szkoły w C. nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół w Gminie L., co stanowi negatywna przesłankę do wydania zezwolenia na założenie szkoły. Stowarzyszenie A złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję [...] Kuratora Oświaty, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o obciążenie kosztami postępowania [...] Kuratora Oświaty. W uzasadnieniu skargi powtórzono argument zawarty w odwołaniu, iż Stowarzyszenie nie występowało o zmianę istniejącej sieci szkół publicznych ani o ustalenie obwodu dla szkoły, wniosek Stowarzyszenia dotyczył wydania zezwolenia na utworzenie publicznej szkoły podstawowej oraz oddziału przedszkolnego. Podkreślono, również że Stowarzyszenie spełniło wszystkie prawem określone warunki do założenia szkoły i faktu tego nie kwestionują organy administracyjne obu instancji. Skarżący nie zgadza się również z oceną, iż utworzenie publicznej szkoły podstawowej nie będzie stanowić korzystnego uzupełnienia sieci szkół w Gminie L. W ocenie Stowarzyszenia korzystne uzupełnienie sieci szkół to dopełnienie typu, rodzaju i charakteru szkół, nie zaś wyłącznie kwestia ilości szkół i ich wzajemnej odległości. Planowana szkoła byłaby jedyną szkołą podstawową o charakterze katolickim w Gminie L. i powiecie [...]. Szkoła taka obok wspólnych ze szkołami samorządowymi statutowych zadań edukacyjnych, wychowawczych i opiekuńczych realizuje też własne cele i zadania wynikające z jej tożsamości . Skarżący podkreślił, że katolicy zamieszkujący na terenie Gminy L. i całego powiatu mają obywatelskie prawo do wyboru katolickiej szkoły dla swoich dzieci, a brak zgody na jej utworzenie narusza art. 31 ust. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego, Wójt Gminy L. wskazał dlaczego założenie szkoły, której dotyczy wniosek, nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół w gminie . Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 31 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż przepisy oświatowe nie dzielą szkół publicznych na katolickie i inne. Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006 r. nikt się nie stawił . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 par. 2 wskazanej wyżej ustawy). Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd administracyjny ocenia czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego , c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.. 156 k.p.a. lub innych przepisach ; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie skargę należało uwzględnić z uwagi na takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 1996 r Nr 67, poz. 329 ze zm. ) założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkól lub placówek publicznych danego typu , wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty /.../. Szczegółowe zasady i warunki udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną określone zostały w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r ( Dz. U. Nr 46, poz. 438 ) wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 58 ust. 5 wskazanej wyżej ustawy. W § 4 ust. 1 tego rozporządzenia określone zostały przesłanki jakie muszą być spełnione aby udzielone zostało zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej. Zezwolenie takie jest udzielane jeżeli : 1) statut lub inny dokument stanowiący podstawę funkcjonowania osoby prawnej będącej założycielem przewiduje prowadzenie przez nią działalności oświatowej; 2) projekt aktu założycielskiego i projekt statutu szkoły lub placówki publicznej są zgodne z przepisami ustawy i aktów prawnych wydanych na jej podstawie; 3) warunki lokalowe oraz wyposażenie szkoły lub placówki publicznej w pomoce dydaktyczne i sprzęt zapewniają realizację statutowych zadań szkoły lub placówki publicznej, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki; 4) nauczyciele posiadają kwalifikacje wymagane do zatrudnienia w szkole lub placówce publicznej danego typu lub rodzaju; 5) utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie; 6) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - proponowany zawód lub zawody są zgodne z klasyfikacją zawodów szkolnictwa zawodowego, określoną w odrębnych przepisach; 7) w przypadku liceum profilowanego - proponowany profil lub profile kształcenia ogólnozawodowego są zgodne z profilami kształcenia ogólnozawodowego, określonymi w odrębnych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Wójt odmawiając Stowarzyszeniu udzielenia zezwolenia powołał się na niespełnienie przesłanki określonej w punkcie 5. Uzasadniając zaś swoją decyzję stwierdził jedynie, że nie zachodzą racjonalne przesłanki do zmiany ustalonej przez Radę Gminy sieci szkół publicznych , a dzieci z terenu Gminy mają zapewniony dostęp do istniejących szkół publicznych . Z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak na jakich danych organ oparł swoją ocenę i w jaki sposób jej dokonał. Okoliczność, że ocena co do tego, czy utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie /../pozostawiona została uznaniu organu jednostki samorządu terytorialnego nie oznacza jednak, że ocena ta może być dowolna. Szczególnie w takich właśnie przypadkach uzasadnienie decyzji powinno wskazywać okoliczności jakie organ brał pod uwagę i w oparciu o jakie kryteria dokonał ich oceny. Takich danych decyzja organu I instancji , utrzymana w mocy przez Kuratora Oświaty nie zawiera. Organ ograniczył uzasadnienie odmowy udzielenia zezwolenia na utworzenie szkoły jedynie do ogólnych stwierdzeń, a organ drugiej instancji stan ten zaakceptował. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 stycznia 2003 r. I S.A. 1320/01 ( niepublikowane) uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi, na podstawie przepisu ustawy, możliwości dokonania wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie administracyjnej. We wszystkich jednak przypadkach uznania administracyjnego nie może być mowy o dowolności działania organu, o zwolnieniu z dochodzenia prawdy obiektywnej i z obowiązku uzasadnienia faktycznego oraz prawnego podjętej decyzji. Obowiązek wskazania i wyjaśnienia przyczyn, dla jakich organ wydał decyzję odmowną nie budzi żadnych wątpliwości w świetle treści art. 107 § 3 k.p.a. . Ponadto ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Ponieważ obie decyzje dotknięte są brakiem należytego uzasadnienia faktycznego , co uniemożliwia ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji , Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien w uzasadnieniu wskazać wszystkie dane i kryteria ich oceny, brane pod uwagę przy dokonywaniu oceny spełnienia lub nie przesłanki z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia., a w przypadku zmiany stanowiska rozważyć także wszystkie pozostałe przesłanki wskazane w § 4 ust. 1 rozporządzenia.