III SA/Łd 807/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E.W. na pismo Zastępcy Dyrektora do Spraw Gospodarowania Mieniem w Wydziale Lokali Mieszkalnych w Urzędzie Miasta Ł. z dnia [...] r. znak; [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu Miasta Ł. p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. bg Pismem z dnia [...] r. Zastępca Dyrektora do Spraw Gospodarowania Mieniem w Wydziale Lokali Mieszkalnych w Urzędzie Miasta Ł. w odpowiedzi na wniosek E.W. o przyznanie lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta Ł. poinformował, że na obecnym etapie sprawy brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Wskazano, że analiza dokumentów wykazała, że na podstawie wyroku Sądu Rejonowego dla Ł. w Ł. z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt VIII C [...] nakazującego E.W. opróżnienie lokalu nr 23 przy ul. A. 5 w Ł. i przyznającego uprawnienie do lokalu socjalnego, w dniu 23 marca 2017 r. E.W. zawarła umowę najmu socjalnego lokalu mieszkalnego nr 25 przy ul. B. 20 w Ł. Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do oddania w najem przedmiotowego lokalu jako socjalnego na kolejny okres 12 miesięcy, Wydział Lokali Mieszkalnych w Zarządzie Lokali Miejskich poinformował wnioskodawczynię, że wniosek został negatywnie rozpatrzony ale istnieje możliwość złożenia wniosku o najem innego lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta Ł. do Komisji Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej Rady Miejskiej w Ł. ze względu na włączenie lokalu nr 25 przy ul. B. 20 w Ł. do stałego zasobu lokali socjalnych. W piśmie przyznano, że wnioskodawczyni nie została poinformowana o konieczności uregulowania zadłużenia występującego na koncie finansowym lokalu nr 23 przy ul. A. 5 w Ł., co stanowi warunek do dalszego procedowania wniosku. Poinformowano E.W., że Miasto Ł. jako właściciel lokali stanowiących jego zasób, kierując się racjonalną gospodarką lokalową, przy rozpatrywaniu wniosków o wynajem kolejnego lokalu ze swojego zasobu, nie może pominąć faktu zaległości czynszowych. E.W. została poinformowana przez pracownika Zarządu Lokali Miejskich o wstrzymaniu procedowania wniosku, do czasu spłaty długu lub zawarcia ugody o ratalnej jego spłacie. Zakwestionowanie przez wnioskodawczynię wysokości zadłużenia i obowiązku jego uregulowania, stały się przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Wydział Windykacji w Zarządzie Lokali Miejskich. W dniu 24 lipca 2019 r. E.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na pismo (rozstrzygnięcie) Miasta Ł. - Zarządu Lokali Miejskich z dnia [...] r. dotyczące odmowy przyznania lokalu z zasobu mieszkaniowego Miasta Ł. (lokalu komunalnego), jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż akt prawa miejscowego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zarzucając naruszenie § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 6 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 29 czerwca 2012 r. (tekst jedn. Dz. Urz. Woj. Łódzk. Z 2017 r., poz. 4450) poprzez odmowę przyznania lokalu komunalnego pomimo spełnienia kryteriów jego przyznania zawartych w uchwale, kierując się kryterium niewskazanym w uchwale, tj. zadłużeniem z tytułu zamieszkiwania w przeszłości w innym lokalu komunalnym, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania skarżąca wskazała, że okoliczność zadłużenia z tytułu czynszu zgodnie z obowiązującymi przepisami nie może stanowić przyczyny odmowy przyznania lokalu komunalnego. Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Ł. nie zawiera przepisu uzależniającego przyznanie lokalu komunalnego osobie uprzednio zamieszkującej z najemcą innego lokalu komunalnego od uregulowania wszelkich zobowiązań czynszowych względem Miasta Ł. Uzależnienie przyznania lokalu komunalnego od spłaty zaległości czynszowych jest sprzeczne z treścią ww. uchwały, a także z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, który nie daje podstaw do wprowadzenia takiego ograniczenia. W odpowiedzi na skargę Zarząd Lokali Miejskich w Urzędzie Miasta Ł. wniósł o odrzucenie skargi, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej lub jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo Zastępcy Dyrektora do Spraw Gospodarowania Mieniem w Wydziale Lokali Mieszkalnych w Urzędzie Miasta Ł. z dnia [...] r., w którym poinformowano skarżącą, że wniosek o przyznanie lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu Miasta Ł. nie może zostać pozytywnie rozpatrzony, ponieważ lokal socjalny, w którym obecnie zamieszkuje jest włączony do stałego zasobu lokali socjalnych, a ponadto co stanowi warunek do dalszego procedowania wniosku wnioskodawczyni zobowiązana jest do uregulowania zadłużenia występującego na koncie finansowym poprzednio zajmowanego lokalu nr 23 przy ul. A. 5 w Ł. Zdaniem sądu, wskazane powyżej pismo Zastępcy Dyrektora do Spraw Gospodarowania Mieniem w Wydziale Lokali Mieszkalnych w Urzędzie Miasta Ł. z dnia [...] r. niewątpliwie nie stanowi decyzji administracyjnej, ani postanowienia, nie jest też aktem prawa miejscowego, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Brak jest także przepisu szczególnego, który przewidywałby kognicję sądów administracyjnych w stosunku do takich form działania podmiotu wykonującego w imieniu gminy czynności w zakresie zarządu mieszkaniowym zasobem gminy. W celu wyjaśnienia przyjętego przez sąd poglądu, konieczne jest odniesienie do regulacji ustawowych dotyczących zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, które zostały unormowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1182). Stosownie do treści art. 4 cyt. ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1). Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 art. 4 ustawy, gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób. Z kolei art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy upoważnił radę gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności; 6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b (art. 21 ust. 3 cyt. ustawy). W niniejszej sprawie aktem określającym zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Ł. jest uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia 29 czerwca 2012 r., Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Ł., która jako akt prawa miejscowego określa zasady, na jakich wynajmowane są mieszkańcom Ł. lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA z 2008 r. nr 6, poz. 90), stwierdził, że postępowanie dotyczące udzielania pomocy mieszkaniowej, uregulowane w przepisach ww. ustawy, ma dwa etapy. W pierwszym etapie wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji przez pracownika organu i zaopiniowaniu przez komisję lokalową, a następnie wniosek rozpatruje jednostka wykonawcza samorządu terytorialnego, która rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim etapie postępowania, w razie skierowania do zawarcia umowy, zawierana jest umowa najmu pomiędzy wnioskodawcą a zarządcą budynku. Działanie jednostki wykonawczej samorządu terytorialnego w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy i ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Z reguły poprzedza ono etap drugi, stanowiący już jednak czynności o charakterze cywilnoprawnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie występują sytuacje, o których mowa w uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, które dawałyby podstawę do przyjęcia kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżone pismo Zastępcy Dyrektora do Spraw Gospodarowania Mieniem w Wydziale Lokali Mieszkalnych w Urzędzie Miasta Ł. z dnia [...] r. nie dotyczy bowiem kwestii związanej z zakwalifikowaniem i umieszczeniem skarżącej na liście oczekujących na najem lokalu socjalnego. W piśmie tym poinformowano jedynie skarżącą, że wniosek o przyznanie lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu Miasta Ł. nie może zostać pozytywnie rozpatrzony, ponieważ lokal socjalny, w którym obecnie zamieszkuje został włączony do stałego zasobu lokali socjalnych, a ponadto co stanowi warunek do dalszego procedowania wniosku, wnioskodawczyni zobowiązana jest do uregulowania zadłużenia występującego na koncie finansowym poprzednio zajmowanego lokalu nr 23 przy ul. A. 5 w Ł. Wskazane pismo nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym. Pod pojęciem "sprawa administracyjna" powszechnie rozumie się sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego. Rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest działanie organu administracji publicznej podejmowane bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki. Przy czym, co istotne, kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na takie rozstrzygnięcie jest kryterium "z zakresu administracji publicznej". Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, dlatego też nie można uznać, że zaskarżone pismo stanowi którekolwiek z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., a tym bardziej nie można go potraktować jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Ponadto nie zostało ono wydane przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Należy jeszcze raz podkreślić, że ww. pismo, podpisane przez Zastępcę Dyrektora do Spraw Gospodarowania Mieniem w Wydziale Lokali Mieszkalnych w Urzędzie Miasta Ł. zawiera jedynie wyjaśnienie stronie stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie zgłoszonego żądania, przez co nie stanowi rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Dodatkowo wskazać należy, że zarówno oferta zawarcia umowy najmu, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu, stanowi czynność cywilnoprawną, a więc kwestionowanie przez stronę zainteresowaną związanych z tym kwestii – jako sprawa cywilna podlega rozstrzygnięciu przed sądem powszechnym na podstawie art. 1 i art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. O cywilnoprawnym charakterze spraw dotyczących przyznania lokalu (w tym także lokalu socjalnego) wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniach z dnia: 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 908/19, 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 2236/11, 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10, 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2192/11 oraz w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 885/10. Reasumując należy wskazać, że zaskarżone w rozpoznawanej pismo w istocie stanowiło informację o przyczynach braku możliwości przyznania lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu Miasta Ł. i konieczności uregulowania zadłużenia figurującego na koncie poprzednio zajmowanego lokalu socjalnego, co jak wywiedziono powyżej, wyłącza kognicję sądu administracyjnego i prowadzi do odrzucenia skargi stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę, jako niedopuszczalną. bg