III SA/Łd 809/25

Dnia 8 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat (spr.), Asystent sędziego Beata Drożdż, Protokolant, w składzie następującym: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi R. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 1 września 2025 roku nr 53/2025 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia za okres od 1 stycznia do 21 lutego 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Łodzi z dnia 17 lipca 2025 roku nr 27; 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi na rzecz skarżącego R. W. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 1 września 2025 r. nr 53/2025 Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Łodzi z 17 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do uposażenia zasadniczego za okres od 1 stycznia 2023 r. do 21 lutego 2023 r. ustalonego w oparciu o zwaloryzowaną kwotę bazową w wysokości 1740,64 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji z 7 lutego 2023 r. nr 1860 R.W. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 21 lutego 2023 r. Policjant otrzymał uposażenie za miesiąc styczeń 2023 r. i luty 2023 r. oraz świadczenia pieniężne przysługujące w związku ze zwolnieniem ze służby, naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w terminie jego wypłaty. Pismem z 3 czerwca 2025 r. (które wpłynęło do organu 9 czerwca 2025 r.) funkcjonariusz w stanie spoczynku R.W. wystąpił do Komendy Wojewódzkiej Policji w Łodzi z przedsądowym wezwaniem do zapłaty, które na mocy art. 65 § 1 k.p.a. w dniu 25 czerwca 2025 r. zostało przekazane Komendantowi Miejskiemu Policji w Łodzi. Wezwanie do zapłaty dotyczyło zapłaty kwoty 1127 zł tytułem należnej waloryzacji kwoty bazowej za okres służby wnioskodawcy w 2023 r. (uposażenie zasadnicze, dodatek za wysługę lat) z ustawowymi odsetkami od dnia wymagalności, tj. - co do kwoty 563,50 zł od 2 stycznia 2023 r. do dnia zapłaty; - co do kwoty 563,50 zł od 1 lutego 2023 r. do dnia zapłaty. Decyzją z 17 lipca 2025 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w Łodzi odmówił przyznania R.W. prawa do uposażenia zasadniczego za okres od 1 stycznia 2023 r. do 21 lutego 2023 r. ustalonego w oparciu o zwaloryzowaną kwotę bazową w wysokości 1740,64 zł wraz z ustawowymi odsetkami. W odwołaniu od powyższej decyzji R.W. zarzucił naruszenie: 1) art. 61 § 1 k.p.a., art. 104 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i wszczęcie postępowania administracyjnego, a następnie wydanie decyzji merytorycznej w sprawie, w sytuacji kiedy strona nie wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, a jedynie z wezwaniem do zapłaty przed skierowaniem sprawy na drogę postępowania sądowego oraz wobec faktu, iż odwołujący nie ma już statusu funkcjonariusza Policji; 2) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość zważywszy, iż odwołujący nie posiada statusu funkcjonariusza. Wobec powyższego odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Wskazaną na wstępie decyzją z 1 września 2025 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że R.W. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 21 lutego 2023 r. Policjant otrzymał uposażenie za styczeń 2023 r. i za luty 2023 r. oraz otrzymał świadczenia pieniężne przysługujące w związku ze zwolnieniem ze służby, naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w terminie jego wypłaty. Organ wyjaśnił, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy: art. 99 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 636 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz. U. z 2023 poz. 256), art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2666) oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270). Problematykę związaną z uprawnieniem funkcjonariusza Policji do wypłaty podwyżek wprowadzonych w roku 2023 reguluje ustawa budżetowa na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. oraz ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Powyższe przepisy wprowadzają nową kwotę bazową w wysokości 1740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, która obowiązuje do obliczenia ich uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Jednocześnie od 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. utrzymują w mocy kwotę bazową w wysokości 1614,69 zł ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi brzmienie powołanych przepisów oraz czas wejścia w życie ustaw, nie pozostawia wątpliwości co do wysokości uposażenia za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. Wobec tego uposażenie strony wypłacone za styczeń 2023 r. i za luty 2023 r. zostało naliczone oraz wypłacone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także w terminie określonym i zgodnym z ustawą o Policji. Organ podkreślił przy tym, iż ustawodawca nie przewidział jakiegokolwiek rozwiązania prawnego do wypłaty wyrównania dla funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r. Brak takiej regulacji uniemożliwia organowi dokonywanie naliczeń a następnie wyrównywania uposażeń i innych świadczeń pieniężnych. W związku z odmową wypłaty wyrównania uposażenia, bezprzedmiotowe jest również żądanie wypłaty odsetek ustawowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy organ nie zgadza się ze stanowiskiem strony dotyczącym kwalifikacji prawnej roszczenia strony. W ocenie organu, niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 104 k.p.a. W tym względzie organ podkreślił, że roszczenie strony wynika bezpośrednio ze sposobu ustalenia i wypłacenia należności finansowych, związanych ze stosunkiem służbowym w Policji. Sprawy dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji, w tym kwestie związane z uposażeniem i innymi należnościami pieniężnymi wynikającymi ze służby, mają charakter administracyjnoprawny. Kwestie te są regulowane przepisami prawa administracyjnego, a organy administracji publicznej są właściwe do orzekania w tym zakresie. Natomiast decyzje ostateczne wydane w tym trybie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wywiódł R.W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 104 k.p.a. przez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Łodzi nr [...] z 17 lipca 2025 r. o odmowie przyznania prawa do uposażenia za okres od 1 stycznia 2023 r. do 21 lutego 2023 r. ustalonego w oparciu o zwaloryzowaną kwotę bazową wraz z ustawowymi odsetkami, w sytuacji kiedy skarżący nie występował z wnioskiem do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za 2023 r. a mimo to organ wydał decyzję merytoryczną w sprawie; 2. art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Łodzi oraz nieumorzenie postępowania w pierwszej instancji, w sytuacji gdy brak podstaw podmiotowych do nawiązania przez organ ze skarżącym relacji materialnoprawnej dotyczącej wysokości uposażenia wobec faktu, iż skarżący nie był w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie od 2 lat funkcjonariuszem; 3. art. 64 § 2 k.p.a. w. zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez ich niezastosowanie i niewystąpienie do strony o sprecyzowanie żądania zawartego w wezwaniu do zapłaty, o ile organ miał wątpliwości co do jego treści, co doprowadziło do nieuprawnionego wszczęcia postępowania administracyjnego, wbrew woli strony i wydania decyzji merytorycznej przez organ; 4. art. 61a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Ponadto, w przypadku nieuwzględnienia wskazanych zarzutów, z ostrożności procesowej, strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 41 ust. 1-3 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2666 ze zm.) w zw. z art. 2 i art. 32 oraz art. 60 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483 ze zm.), przez ich wadliwą interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zgodne z zasadą zaufania obywatela do państwa, zasadą równości obywateli wobec prawa, zakazu dyskryminacji, legalizmu i równego dostępu do służby publicznej jest zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy odchodzących ze służby do końca lutego 2023 r. wobec funkcjonariuszy tych samych formacji mundurowych pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., mimo iż w okresie styczeń – luty 2023 r. znajdowali się oni w tożsamej sytuacji faktyczno-prawnej, skutkującą pozbawieniem tych pierwszych prawa do waloryzacji uposażenia za okres, w którym pozostawali w służbie w 2023 r. w sytuacji wypłaty rekompensaty za ten sam okres funkcjonariuszom pozostającym w służbie po 1 marca 2023 r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z 27 maja 2025 r. nr 20/2025 oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za przypadek rażącego naruszenia prawa uznaje się m.in. wydanie decyzji w postępowaniu inicjowanym na wniosek strony mimo braku stosownego wniosku, natomiast wydanie decyzji bez podstawy prawnej następuje m.in. w wypadku załatwienia przez organ administracji publicznej sprawy cywilnej podlegającej kognicji sądu powszechnego (por. J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 631, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII – uwagi do art. 156 k.p.a.). W rozstrzyganej sprawie doszło do obu wyżej wskazanych uchybień. Zgodnie z art. 100 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 636; dalej: "u.P.") uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Ramy czasowe istnienia prawa do uposażenia zostały ograniczone z jednej strony dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe (art. 99 ust. 1 u.P.), z drugiej – ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby (art. 106 ust. 3 u.P.). Organy służb mundurowych (np. Policji) mogą kształtować w drodze postępowania administracyjnego prawo do uposażenia jedynie funkcjonariuszy pozostających w służbie (por. wyrok NSA z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13). Po zwolnieniu ze służby były funkcjonariusz nie traci roszczeń z tytułu prawa do uposażenia lub innych świadczeń pieniężnych, o których mowa w rozdziale 9 u.P., natomiast ich rozpoznanie nie następuje w ramach procedury administracyjnej, lecz sądowej przed sądami powszechnymi (por. uchwała SN z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt III PZP 1/05, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1293/14, postanowienie WSA w Gliwicach z 19 października 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 57/15, wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Bk 441/21, wyrok NSA z 2 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1833/22). W ocenie Sądu organy obu instancji błędnie uznały pismo skarżącego z 3 czerwca 2025 r. za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za styczeń – luty 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie i to pomimo tego, że pismo to zostało zatytułowane jako "przedsądowe wezwanie do zapłaty" a w jego treści wprost wskazano, że w razie braku wypłaty w terminie 7 dni dojdzie do konieczności skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego. W oparciu o powyższe niezrozumiałym było wyprowadzenie przez organ wniosku, że skarżący żąda wszczęcia postępowania administracyjnego, zwłaszcza, że od ponad 2 lat nie jest już funkcjonariuszem Policji, zatem organom Policji nie przysługuje kompetencja do kształtowania jej prawa do uposażenia. W tym zakresie tutejszy Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, że ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego (w tym przypadku z tytułu wysługi lat) dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. Tylko bowiem policjantowi przysługuje uposażanie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Nie można zatem ustalić wzrostu uposażenia w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażanie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia pozostaje (por. wyrok NSA z 2 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1833/22). Ponieważ stosunek służbowy funkcjonariusza Policji wygasa wraz ze zwolnieniem ze służby, to w istocie brak jest po stronie organów Policji podstaw prawnych, aby kwestie związane z uposażeniem i świadczeniami pochodnymi móc kształtować wobec byłego policjanta na drodze administracyjnoprawnej. Formy takiej organy nie mogą domniemywać czy przyznawać sobie samodzielnie bowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a. Nawet gdyby skarżący wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu Policji byłoby wydanie postanowienia o zwrocie podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak wskazano wyżej, właściwy do rozpoznania sprawy dotyczącej uposażenia byłego funkcjonariusza jest sąd powszechny, co organy obu instancji powinny były mieć na uwadze z urzędu. Należy podkreślić, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z urzędu ma wiedzę, że w podobnego rodzaju sprawach emerytowanych funkcjonariuszy Policji dotyczących odmowy przyznania prawa do zwaloryzowanego uposażenia zasadniczego wraz z odsetkami w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi zapadały orzeczenia o zasadniczo odmiennej treści. Powyższe nie oznacza jednak, że ich stan faktyczny był tożsamy ze sprawą podlegającą osądowi obecnie. W większości przypadków orzeczenie tutejszego Sądu poprzedzało prawomocne postanowienie sądu powszechnego stwierdzające brak jego właściwości, wobec charakteru roszczenia mającego podstawy w stosunku administracyjnoprawnym , które to postanowienie nie było zaskarżone do sądu wyżej instancji. To zaś, w myśl art. 58 § 4 p.p.s.a., sprawiało, że WSA w Łodzi nie mógł odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 (jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego), jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie wiadome jest również, że aktualnie sądy powszechne uznają cywilnoprawny charakter roszczeń funkcjonariuszy (por. m.in.: postanowienia: SO w Warszawie z 30 września 2025 r., sygn. akt XXI Pz 101/25, z 14 października 2025 r., sygn. akt XXI Pz 103/25, z 19 listopada 2025 r., sygn. akt XIV Pz 85/25 czy z 27 listopada 2025 r., sygn. akt XIV Pz 96/25. Wobec stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji Sąd uznał za niecelowe rozpoznawanie pozostałych zarzutów i wniosków skargi, zwłaszcza że skutkiem niniejszego wyroku jest uznanie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie za niebyłe a skarżący może dochodzić roszczeń dotyczących uposażenia we właściwej procedurze przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji wyroku oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji. d.cz.