III SA/Łd 81/13

Dnia 11 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi I. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia określonej treści oddala skargę. III SA/Łd 81/13 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] r, nr [...] WP [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Starosty B. z dnia [...] r., nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wydana zaświadczenia o posiadaniu przez Starostwo Powiatowe w B. mapy zasadniczej z 1977 r. oraz wydania kopii mapy aktualnej na 1977 r. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 17 lipca 2012 r. I.P. złożyła w Starostwie Powiatowym w B. wniosek o wydanie zaświadczenia o treści "zaświadcza się, że nieruchomość obecnie oznaczona nr działki 810/3 oraz 810/7 położona we wsi Ł. [...], gm. B. obręb Ł. jest uwidoczniona na mapie wykonanej przez Pracownie Reprodukcyjną Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno Kartograficznego w Łodzi w 1977 r. , w oparciu o negatywy sporządzone przez Wrocławskie Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze w 1973 r. (negatyw do wglądu w tut. Ośrodku). Zaświadczenie winno stwierdzać czy organ administracji posiada mapę zasadniczą tak jak to wynika z pisma Starostwa Powiatowego w B. z dnia 8 kwietnia 2011 r. W dniu 20 lipca 2012 r. Starosta B. wydał zaświadczenie , nr [...] o następującej treści: "Nieruchomość oznaczona w aktualnej ewidencji gruntów numerami działek 810/3 i 810/7 położona w obrębie Ł., gmina B. jest uwidoczniona na mapie w skali 1:2000 sporządzonej w układzie współrzędnych lokalnych "B. W" przez Pracownie Reprodukcyjną Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno Kartograficznego w Łodzi w 1977 r. , w oparciu o negatywy sporządzone przez Wrocławskie Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze w 1973 r. Mapę zaewidencjonowano pod nr [...] pod nazwą "Ujęcie wodne Ł.". W roku 1993 za numerem [...] założono arkusz mapy zasadniczej nr [...] w skali 1:1000 obejmujący w/w nieruchomość w obowiązującym państwowym układzie współrzędnych"1965". Zgodnie z obowiązującymi przepisami Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej przestrzegał obowiązku bieżącej aktualizacji posiadanych w zasobie map w oparciu o napływające wyniki prac geodezyjnych (...)". W dniu 30 lipca 2012 r. skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Uzasadniając podniosła, że zaświadczenie z dnia 20 lipca 2012 r. nie jest zgodne z treścią jej żądania. Nie stwierdza, czy organ posiada mapę zasadniczą z 1977 r. , o której odbitkę stara się od ponad dwóch lat. W dniu 14 sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przekazało na podstawie art. 65 k.p.a. odwołanie strony [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jako organowi właściwemu w sprawie. Pismem z dnia 20 września 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego poinformował I.P., iż stosownie do treści art. 219 k.p.a. zażalenie przysługuje na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W niniejszej sprawie zaświadczenie z dnia 20 lipca 2012 r. jest zgodne z żądaniem strony. Organ wskazał ponadto, że jeżeli strona kwestionuje treść wydanego zaświadczenia winna wystąpić do Starosty B. z ponownym wnioskiem o wydanie zaświadczenia o określonej treści. Pismem z dnia 27 września 2012 r. I.P. wniosła o ponowne wydanie zaświadczenia, które winno stwierdzać, czy organ administracji posiada mapę zasadniczą z 1977 r. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Starosta B. odmówił wydania zaświadczenia o posiadaniu przez Starostwo Powiatowe w B. mapy zasadniczej z 1977 r. oraz wydania kopii mapy aktualnej na 1977 r. Uzasadniając organ wskazał, iż treść przedmiotowego wniosku pokrywa się z treścią wniosku strony z dnia 17 lipca 2012 r., w wyniku którego organ wydał w dniu 20 lipca 2012 r. zaświadczenie o żądanej treści. W związku z powyższym w ocenie organu I instancji wydanie zaświadczenia o tej samej treści jest bezpodstawne. Organ wskazał ponadto, ze w archiwach znajdujących się w zasobie nie odnaleziono kopii mapy zawierającej interesującą wnioskodawczynię treść. Obowiązujące przepisy prawa w zakresie gromadzenia i udostępniania materiałów z zasobu nie nakładają na starostę obowiązku przechowywania kopii mapy zasadniczej w jej pierwotnej wersji. I.P. wniosła zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Powołując treść art. 217 § 1 k.p.a. organ odwoławczy podniósł, iż zaświadczenie wydaje się na żądanie strony. Zaświadczenie wydaje się jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Organ wskazał, że w rozumieniu kodeksu zaświadczenie jest to przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ. Natomiast z treści art. 218 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest zobowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z całą pewnością starosta jako organ prowadzący zasób nie ma obowiązku gromadzenia kopii mapy zasadniczej w treści, która jest aktualna w konkretnej dacie. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta B. przedstawił skarżącej zgromadzone w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym materiały, których treść nie spełniły oczekiwań skarżącej. Podkreślane w pismach strony negatywy nie stanowią mapy, lecz stanowią negatywy zdjęć fotogrametrycznych, które posłużyły do jej sporządzenia. Negatywy te są do wglądu skarżącej. Z powyższych względów Starosta mógł w wydanym zaświadczeniu zawrzeć tylko taką informację, która wynika z udokumentowanych przez organ ustaleń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I.P. zarzuciła błędną interpretację art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art. 7d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając ponowiła argumentację przedstawioną w toku postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o przyznanie jej prawa pomocy w zakresie całkowitym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 81/13 Referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. W dniu 8 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej złożył pismo procesowe, w którym uzupełnił zarzuty skargi i odniósł się do argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. 1/ art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo kartograficzne i geodezyjne w zw. z art. 40 tej ustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Starosta Powiatowy w B. nie ma obowiązku wydania zaświadczenia stwierdzającego fakt posiadania przez Starostwo mapy zasadniczej z 1977 r., a tym samym zobowiązany jest do poświadczenia w drodze wydania stosownego zaświadczenia stanu faktycznego, który miał miejsce w konkretnym momencie w przeszłości tj. w latach 1973-1977; 2/ art. 2 pkt 10 prawa kartograficznego i geodezyjnego poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, iż państwowy ( w tym powiatowy) zasób geodezyjny i kartograficzny obejmuje wyłącznie aktualne mapy zasadnicze podczas, gdy taka interpretacja jest sprzeczna z jego literalnym brzmieniem. Wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Wskazywał, że argumentacja WINGiK prowadzi do trudnego do zaakceptowania wniosku, że Starosta B. dysponuje od 1977 r. tylko jednym egzemplarzem mapy zasadniczej, której aktualizacja powoduje usunięcie poprzednich danych, a przy tym nie posiada innych danych pozwalających na odtworzenie żądanego, przeszłego stanu faktycznego. Podnosił, że w piśmie z dnia 8 kwietnia 2011 r. oraz zaświadczeniu z dnia 20 lipca 2012 r. Starosta potwierdził, że posiada mapę sporządzoną w oparciu o "negatywy zdjęć fotogramatycznych", na których utrwalony został stan nieruchomości skarżącej na rok 1973, sporządzone przez Wrocławskie Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze. W jego ocenie postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. A w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone niewłaściwie. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej popierał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Zgodnie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. nr 270) [dalej ustawa p.p.s.a.], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że sąd administracyjny badając legalność zaskarżonego postanowienia ocenia, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, a następnie wydaje jedno ze wskazanych wyżej rozstrzygnięć. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala ( art. 151 p.p.s.a.) Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który utrzymał w mocy postanowienie Starosty B. odmawiające wydania zaświadczenia o posiadaniu przez Starostwo Powiatowe w B. mapy zasadniczej z 1977 r. oraz wydania kopii mapy aktualnej na 1977 r. Postanowienie zostało wydane po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia, które będzie stwierdzać "czy organ administracji posiada mapę zasadniczą z 1977r., tak jak jest to wyraźnie napisane w piśmie ze Starostwa Powiatowego w B. z dnia 8.04.2011 r." Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, jest postępowaniem uproszczonym, choć ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego. W myśl art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Należy więc od razu podkreślić, że o treści zaświadczenia decyduje treść żądania zawartego we wniosku o wydanie zaświadczenia. Osoba składająca wniosek o wydanie zaświadczenia określa bowiem jakiej ono ma być treści, tzn. jakich faktów lub stanu prawnego potwierdzenia żąda. Zaświadczenie takie wydaje się, jeżeli: 1/ urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2/ osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego ( art. 217 § 2.k.p.a.) Organ administracji zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Skoro tak, to organ nie może w zasadzie uchylić się od wydania zaświadczenia dotyczącego danych wynikających z prowadzonego przez siebie wykazu, czy też rejestru. Odmowa wydania zaświadczenia, w przypadku określonym w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego w jego uzyskaniu. Ponadto, odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić, zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Podkreślić należy, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie jest wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Wydane zaświadczenie, ze swojej istoty, ma tylko potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczynane na podstawie żądania osoby uprawnionej. Zatem w pierwszej kolejności organ administracji, o ile jest organem właściwym, w sytuacji z art. 217 § 2 pkt 2. k.p.a. jest obowiązany ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Strona może występować o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w różnych sytuacjach. Jedna z nich może dotyczyć postępowania dowodowego toczącego się przed innym organem lub sądem. Jak wskazał WSA w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2010 r. II SA/Bk 133/10, LEX nr 752260: "Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wystarczająco może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie korzyści, jaką spodziewa się ta osoba odnieść po przedstawieniu zaświadczenia innemu organowi" ( patrz M. Jaśkowska " Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" do art. 217 ). Pojęcie "interesu prawnego" użyte przepisie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. należy więc interpretować szeroko. Obejmuje ono każdą sytuację, w której uzyskanie urzędowego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub prawnego może, choćby hipotetycznie, wpłynąć na prawa lub obowiązki wnioskodawcy. W tym rozumieniu skarżąca w związku z prowadzonym postępowaniem przed sądem powszechnym posiadała interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia. W następnej kolejności organ musi ustalić, czy może spełnić żądanie strony co do treści zaświadczenia. Odmowę wydania zaświadczenia uzasadniać może treść posiadanych przez organ danych lub dokumentów albo wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów. Celem tego postępowania jest m.in. ustalenie, czy z dokumentacji posiadanej przez organ wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ administracyjny zaświadcza bowiem jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych. W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się potwierdzenia faktu, że organ posiada mapę zasadniczą z 1977 r. Jeżeli organ takiej mapy nie posiada, miał podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o posiadaniu takiej mapy. Z pisma z dnia 8 kwietnia 2011r., na które powołuje się skarżąca, wbrew jej ocenie, nie wynika, że organ posiada w swoich zasobach mapę zasadniczą z 1977 r. Treść tego pisma , a także treść zaświadczenia wydanego przez Starostę B. w dniu 20 lipca 2012 r. jest jednoznaczna. Wynika z niej, że pierwsza mapa sytuacyjno-wysokościowa na teren wsi Ł. w skali 1:2000 została wykonana w 1977 r., w oparciu o negatywy sporządzone przez Wrocławskie Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze w 1973 r., ale zaewidencjonowana została dopiero w 1979 za nr 91/79 pod nazwą "Ujęcie wodne Ł.". Jest więc mapą z 1979 r. (Wypis z tej mapy jest w posiadaniu skarżącej, a w aktach administracyjnych znajduje się kserokopia tej mapy z adnotacją skarżącej, że odmawia przyjęcia mapy z 1979, bo taką ma). Arkusz mapy zasadniczej obejmujący nieruchomość skarżącej w skali 1:1000, w obowiązującym państwowym układzie współrzędnych, jak wynika z zaświadczenia, założono dopiero w 1993 r. Należy podkreślić, że czym innym są dokumenty i materiały służące do opracowania mapy, które pochodzą z lat wcześniejszych, a czym innym mapa ( zasadnicza, topograficzna), jako nowy dokument opracowany na ich podstawie. Odnosząc się zarzutów podniesionych w piśmie pełnomocnika skarżącej, że organ dysponował danymi takimi jak negatywy zdjęć, na których utrwalony został stan nieruchomości skarżącej na rok 1973 obrazujący ówczesne rozmieszczenie słupów energetycznych, należy podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia nie zawierał żadnego żądania dotyczącego negatywów zdjęć, które posłużyły do sporządzenia mapy. Jednoznacznie dotyczył mapy zasadniczej z 1977 r. a takiej organ, jak twierdzi, nie posiada. Skarżąca została natomiast poinformowana o możliwości wglądu w Ośrodku w negatywy stanowiące podstawę przygotowania pierwszej mapy dla interesującego ją terenu. Będą one także dostępne dla sądu powszechnego, w którym toczy się postępowanie dotyczące zasiedzenia, o ile dopuści taki dowód w sprawie. Brak natomiast jakichkolwiek przesłanek do zakwestionowania twierdzeń organu, że mapy zasadniczej dla terenu wsi Ł. z lat 1973-77 nie posiada w swoich zasobach. Nie są uzasadnione, podniesione w piśmie pełnomocnika skarżącej zarzuty naruszenia prawa materialnego, ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.), gdyż nie były one stosowane przez organy w rozpatrywanej sprawie. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie była też ocena prawidłowości prowadzenia zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę B. Art. 7d pkt 1 stanowi, że do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Przepis ten precyzuje zadania starosty w odniesieniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jego adresatem nie są podmioty korzystające czy chcące skorzystać z tego zasobu. Art. 40 ustawy posiada kilkanaście ustępów, regulujących różne kwestie. Pełnomocnik skarżącej zaś nie wskazał, na który konkretnie przepis się powołuje. W art. 2 ustawy ustawodawca zamieścił tzw. słowniczek pojęć jakimi posługuje się ustawa. W pkt 10 zdefiniowane zostało pojęcie "państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". Pod pojęciem tym rozumie się zbiór map oraz materiałów fotogrametrycznych, teledetekcyjnych, rejestrów, wykazów, informatycznych baz danych, katalogów danych geodezyjnych i innych opracowań powstałych w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych; Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ posługiwał się tym pojęciem w innym znaczeniu, brak więc podstaw aby uznać, że organ naruszył ten przepis w przedmiotowej sprawie. Z powyższych względów oceniając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. bg