III SA/Łd 810/05

Dnia 16 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2006 roku sprawy ze skargi J.D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego oddala skargę W dniu 18 sierpnia 2005 roku J.D. mianowany funkcjonariusz policji w służbie stałej złożył do Komendanta Powiatowego Policji w R. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Do wniosku załączył wypis aktu notarialnego rep. A nr [...], z którego wynika, że wraz z małżonką w dniu [...] nabyli prawo własności domu znajdującego się w R. przy ul. A 5 oraz prawo użytkowania wieczystego gruntu znajdującego się pod budynkiem. Jednocześnie J.D. wskazał iż obecnie zamieszkuje wraz z żoną, synem, córką i babką w lokalu składającym się z 3 izb o powierzchni mieszkalnej 32 m2 mieszczącym się w R. przy ulicy B 9/57. Do obecnie zajmowanego lokalu J.D. posiada tytuł prawny w postaci spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. W dniu 29 sierpnia 2005 roku J.D. złożył do Komendanta Powiatowego Policji w R. oświadczenie, w którym wyjaśnił, iż w obecnie zajmowanym lokalu przebywa na stałe i jest zameldowana babka żony pani E.K. Jak wynika z oświadczenia osoba ta zamieszkuje pod wskazanym adresem ze względu na podeszły wiek, stan zdrowia oraz złe stosunki rodzinne ze swoją córką. W dniu [...] Komendant Powiatowy Policji w R., działając na podstawie art. 88 ust. 1, 89, 94, 95 ust. 1 pkt 2, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji ( Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), § 2 pkt 1, § 3, § 14 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005r. Nr 105, poz. 884) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468), wydał decyzję nr [...] odmawiającą przyznania J.D. pomocy finansowej z przeznaczeniem na kupno domu jednorodzinnego położonego w R. przy ul. C 5. W uzasadnieniu decyzji Komendant powołał się na art. 95 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 94 ust 1 ustawy o Policji, który stanowi iż lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Jednocześnie organ wskazał, że J.D. przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, którego powierzchnia mieszkalna odpowiada normom zaludnienia określonym w § 2 pkt 1, 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Komendant stwierdził, że w skład rodziny policjanta wchodzi pięć osób (policjant, żona, syn, córka, babka), przy czym zgodnie z art. 89 ustawy o Policji babka nie może zostać zakwalifikowana do katalogu osób, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego. W dniu 24 października 2005 roku J.D. wniósł odwołanie od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w R. nr [...] z dnia [...]. Podniósł, iż przedmiotowa decyzja jest dla niego bardzo krzywdząca. W dniu [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468), wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w R. nr [...] z dnia [...] odmawiającą przyznania J.D. pomocy finansowej z przeznaczeniem na kupno domu jednorodzinnego położonego w R. przy ul. C 5. W uzasadnieniu decyzji Komendant Wojewódzki Policji w Ł. również uznał, że J.D. przysługuje na podstawie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni on służbę i powierzchnia tego lokalu zapewnia policjantowi przysługujące mu normy zaludnienia. Ponadto organ stwierdził, że sam fakt zameldowania babki w lokalu policjanta nie przesądza o uprawnieniach do dodatkowej normy zaludnienia, bowiem postanowienia art. 89 ustawy o Policji wyraźnie precyzują krąg członków rodziny uprawnionych do uwzględnienia ich przy określaniu uprawnień policjanta do lokalu mieszkalnego. W dniu 13 grudnia 2005 roku J.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. nr [...] z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w R. nr [...] z dnia [...] i poprosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako niezgodnych z prawem. Skarżący zarzucił błędną interpretację art. 94 ust 1, art. 95 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 88 ust 1 ustawy o Policji (Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.10.2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001r. Nr 131, poz. 1468) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884). Według J.D. naruszenie prawa polegało na błędnym uznaniu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. oraz przez Komendanta Powiatowego Policji w R., iż skarżący posiada w miejscu pełnienia służby lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkaniowej. Zdaniem skarżącego babka jego żony, na stałe zamieszkująca wraz z rodziną policjanta, zajmuje jedno pomieszczenie lokalu i w związku z tym przysługuje jej prawo do co najmniej jednej normy zaludnienia. Przy takiej interpretacji po odjęciu normy zaludnienia przysługującej babce tj. 7m2 pozostała powierzchnia mieszkalna rodziny policjanta nie spełnia wymaganej normy zaludnienia, stanowiącej w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, 7-10m2 na policjanta i każdego członka jego rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. Skarżący podniósł, iż powierzchnia mieszkalna lokalu zajmowanego przez jego rodzinę wynosi 32m2. i po odjęciu powierzchni pomieszczenia zajmowanego przez babkę tj. 7m2 powierzchnia wynosi 25m2 i nie spełnia wymaganych norm zaludnienia. Według skarżącego organy I i II instancji błędnie przyjęły, iż powierzchnia mieszkalna zajmowanego przez niego lokalu spełnia wymagane normy zaludnienia. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, iż przepis art. 89 ustawy o Policji zawiera katalog zamknięty członków rodziny uwzględnianych przy przydziale lokalu dla policjanta. Ponieważ ustawodawca nie wymienił w tym przepisie babki jako członka rodziny policjanta to osoba ta nie może zostać uwzględniona przy przydziale lokalu mieszkalnego lub przyznaniu pomocy finansowej na uzyskanie domu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszały przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłoby stanowić podstawę do ich uchylenia. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r o Policji ( tj. Dz. U. z 2002 Nr 7 poz. 58 ze zm.) w rozdziale 8 reguluje zagadnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, przewidując różne instrumenty prawne, które mają na celu rozwiązanie łączących się z tym problemów. W art. 88 ust. 1 stanowi ona, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, a w szczególności przydział lokalu mieszkalnego, prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1). Skarżący J.D. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w R. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Podstawą prawną wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu jest art. 94 ust 1 ustawy o Policji, który stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszym rzędzie przez przydzielenie lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu jest zastępczą formą realizacji prawa policjanta do mieszkania, a zatem jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta do otrzymania lokalu. Jeżeli w myśl ustawy policjant nie posiada prawa do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, to tym samym nie przysługuje mu również prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 29 marca 1999 r OPS 1/99 (ONSA 1999 Nr 3 poz. 77) stwierdzając: "Stosownie do przepisu art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy /.../, policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej ( art. 95 ustawy)." Uzyskanie przez policjanta prawa do lokalu mieszkalnego lub skorzystanie przez niego z zastępczego uprawnienia, jakim jest przyznanie prawa pomocy finansowej na uzyskanie domu uwarunkowane jest szeregiem przesłanek. Zgodnie z art. 95 ust 1 ustawy o Policji: lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1/ w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94, 2/ posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, 3/ którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2, 4/ w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Skarżący J.D. wypełnia dyspozycję art. 95 ust. 1 pkt. 2 ustawy o Policji, ponieważ posiada w miejscowości, w której pełni służbę lokal mieszkalny, którego powierzchnia spełnia wymagane normy zaludnienia. Z akt sprawy wynika bowiem, iż skarżący wraz z małżonką posiadają tytuł prawny w postaci spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego mieszczącego się w R. przy ulicy B 9/57. Lokal ten posiada powierzchnię mieszkalną 32m2 i jest zamieszkiwany przez 5 osób tj. policjanta, jego żonę, syna, córkę oraz babkę żony. Przy czym podkreślić należy, że osoba babki żony nie została uwzględniona przez ustawodawcę w treści art. 89 ustawy o Policji i w związku z tym nie może być brana pod uwagę przy obliczaniu przysługującej policjantowi normy zaludnienia i przydziale lokalu mieszkalnego lub korzystaniu z formy zastępczej jaką jest przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 roku (Dz. U. z 2005r. Nr 105, poz. 884) w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, lokal mieszkalny, o którym mowa w art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, przydziela się policjantowi w razie braku mieszkania albo zajmowania lokalu niezgodnego z przysługującymi policjantowi oraz członkom jego rodziny wymienionymi w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji normami zaludnienia (...). O normach zaludnienia rozstrzygają zaś § 2 oraz § 3 wskazanego rozporządzenia. W myśl § 2 lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia: 1/ dla policjanta posiadającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, z zastrzeżeniem pkt 3 i 4; 2/ dla policjanta samotnego - dwie normy zaludnienia, z zastrzeżeniem pkt 3; 3/ dla policjanta mianowanego na stanowisko służbowe zaszeregowane w grupie od 18 do 16 - trzy normy zaludnienia; 4/ dla policjanta mianowanego na stanowisko służbowe zaszeregowane w grupie od 15 do 11 - dwie normy zaludnienia. Stosownie natomiast do § 3 tego rozporządzenia, norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Z analizy akt administracyjnych wynika, że skarżący jest mianowanym funkcjonariuszem policji w służbie stałej, pełniącym służbę w stopniu aspiranta sztabowego na stanowisku asystenta Zespołu ds. Wykroczeń Sekcji Prewencji Komendy Powiatowej Policji w R. Wskazane stanowisko służbowe kwalifikuje go do 6 grupy zaszeregowania zgodnie z załącznikiem nr 2 lp. 75 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U z 2001r. Nr 152, poz. 1732). Zatem, zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, należy przyjąć, iż skarżącemu policjantowi oraz członkom jego rodziny w rozumieniu art. 89 ustaw o Policji należało przydzielić 4 normy zaludnienia, po jednej normie zaludnienia na każdą osobę w rodzinie. Nie ulega wątpliwości, iż w lokalu zamieszkuje 5 osób. Jednakże ustawodawca w art. 89 ustawy o Policji przedstawił zamknięty katalog członków rodziny uwzględnianych przy przydziale lokalu mieszkalnego i osoba babki policjanta, mimo iż niewątpliwie jest ona osobą bliską w stosunku do skarżącego, nie może być uwzględniona przy przydziale lokalu mieszkalnego lub uzyskaniu pomocy finansowej na zakup domu. Należy zatem stwierdzić, iż posiadany przez skarżącego lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej 32m2 odpowiada przysługującym mu normom zaludnienia w stosunku do skarżącego i członków jego rodziny, w związku z czym brak jest podstaw do przyznania skarżącemu prawa do lokalu mieszkalnego, a co za tym idzie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Trzeba również zaznaczyć, iż przedstawiony przez J.D. w skardze do Sądu sposób wyliczenia powierzchni mieszkalnej zajmowanego przez jego rodzinę lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem z tej powierzchni jednej normy zaludnienia (7 m2), z uwagi na zamieszkiwanie w tym lokalu babki policjanta, jest niezgodny z przytoczonymi wyżej przepisami ustawy o Policji i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, gdyż prowadziłby faktycznie do sprzecznego z art. 89 ustawy o Policji i § 3 rozporządzenia obliczenia przysługujących skarżącemu norm zaludnienia. Skoro, jak sam skarżący podniósł w skardze, oczywistym jest, iż babka policjanta nie należy do kręgu osób określonych w art. 89 ustawy o Policji, to nie można przy obliczaniu przysługującej policjantowi normy zaludnienia wyłączać z ogólnej powierzchni zajmowanego przez niego lokalu, dodatkowej normy zaludnienia. W tym stanie rzeczy, Sąd nie dopatrzył się ani w materiałach sprawy, ani we wskazanej wyżej argumentacji skarżącego podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), oddalił skargę jako nieuzasadnioną.