III SA/Łd 812/07

Dnia 12 marca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008 roku sprawy ze skargi G. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Zaskarżoną decyzją [...] z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T., działając na podstawie art. 145a, art. 149 § 3 w zw. z art. 180 i 181 k.p.a., po rozpatrzeniu skargi G. O. z dnia 12 maja 2006 r. o wznowienie postępowania w sprawie prawa do wypłaty zasiłku wychowawczego za okres od dnia 22 listopada 2003 r. do 12 marca 2004 r., zakończonej prawomocną decyzją z dnia [...] [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy wynika, że prawomocną decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. podejmując wypłatę zasiłku wychowawczego od dnia 13 marca 2004 r. jednocześnie odmówił G. O. prawa do wypłaty tego zasiłku za wcześniejszy okres od dnia 22 listopada 2003 r. do dnia 12 marca 2004 r. Wskazał, iż w przedmiotowym okresie wnioskodawczyni pobierała zasiłek macierzyński, stąd nie przysługiwał jej równolegle zasiłek wychowawczy. Jako podstawę prawną odmowy prawa do wypłaty zasiłku wychowawczego organ wskazał § 29 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia wzoru wniosku o ustalenie uprawnień do zasiłku rodzinnego, pielęgnacyjnego i wychowawczego, innych dowodów niezbędnych do ustalania prawa do tych zasiłków oraz szczegółowych zasad i trybu ich wypłaty (Dz. U. nr 47, poz. 442). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. akt SK 39/04 (opubl. w Dz. U. Nr 22, poz. 170) orzekł o niezgodności z Konstytucją RP § 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 2 sierpnia 1999 r. w sprawie określenia wzoru dokumentów i innych dowodów niezbędnych do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego, pielęgnacyjnego i wychowawczego oraz szczegółowych zasad trybu wypłaty tych zasiłków (Dz. U. Nr 68, poz. 761 ze zm.), w zakresie w jakim dotyczył skrócenia okresu wypłaty zasiłku wychowawczego z powodu pobierania zasiłku macierzyńskiego w czasie urlopu wychowawczego. Tożsame rozwiązania prawne zawierało późniejsze rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 kwietnia 2002 r., na podstawie którego organ orzekał o odmowie wypłaty zasiłku wychowawczego. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 10 lutego 2006 r. Wskazując na powołany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego G. O. pismem z dnia 12 maja 2006 r. wniosła o wyrównanie zasiłku wychowawczego na dziecko urodzone 6 maja 2002 r. i przyznanie jej zasiłku wychowawczego za okres od dnia 22 listopada 2003 r. do dnia 12 marca 2004 r. W piśmie zawarła też wyjaśnienia dotyczące przyczyny złożenia pisma z opóźnieniem i wnosiła o pozytywne załatwienie sprawy. Decyzją z dnia [...] organ rentowy, działając na podstawie art. 401 i art. 407 § 1 i § 2 k.p.c. odmówił wnioskodawczyni prawa do wypłaty zasiłku wychowawczego za okres pobierania zasiłku macierzyńskiego na dziecko ur. 22.11.2003 r. z uwagi na upływ terminu przewidzianego w tych przepisach do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 stycznia 2006 r. w sprawie SK 39/04 został opublikowany w Dz. U. Nr 22 poz.170 z dnia 10 lutego 2006 r., a zatem termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął 11 maja 2006 r. Sąd Rejonowy w P., po rozpoznaniu odwołania skarżącej postanowieniem z dnia [...] (sygn. akt [...]) zwrócił akta sprawy ZUS Oddział w T. na podstawie art. 467 § 4 k.p.c. celem potraktowania pisma wnioskodawczyni z dnia 12 maja 2006 r. jako wniosku o wznowienie postępowania i wydania orzeczenia zgodnego z art. 145a k.p.a. i 149 § 1-3 k.p.a. Sąd podkreślił przy tym, iż kwestia wznowienia postępowania administracyjnego przed organem rentowym jest regulowana przez normy kodeksu postępowania administracyjnego i sprawy dotyczące tej kwestii nie podlegają kognicji Sądu Ubezpieczenia Społecznego, a jedynie kontroli sądowej w ramach sądownictwa administracyjnego. Po przekazaniu mu sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych w T. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 145a k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. postanowił odmówić wnioskodawczyni prawa do wypłaty zasiłku wychowawczego za okres pobierania zasiłku macierzyńskiego W uzasadnieniu organ rentowy wskazał, iż zgodnie z powołanym przepisem można żądać wznowienia postępowania w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą na podstawie którego została wydana decyzja. Skargę o wznowienia postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W danej sprawie termin do złożenia skargi upłynął w dniu 11 marca 2006 r. W związku z tym roszczenie wnioskodawczyni z dnia 12 maja 2006 roku nie mogło zostać rozpatrzone pozytywnie. Od decyzji, zgodnie z zawartym w niej pouczeniem, wnioskodawczyni w dniu 6 grudnia 2006 r. wniosła odwołanie do Sądu Rejonowego w P. Postanowieniem z dnia [...] (sygn. akt [...]) Sąd zwrócił akta sprawy ZUS Oddział w T. na podstawie art. 467 § 4 k.p.c. celem wydania decyzji zgodnej z art. 145a k.p.a. i art. 149 k.p.a. oraz nadania biegu odwołaniu skarżącej od decyzji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...], która ma stanowić przedmiot oceny Sądu w niniejszym postępowaniu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T., po rozpoznaniu skargi G. O. z dnia 12 maja 2006 r. o wznowienie postępowania - odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że prawomocną decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. podejmując wypłatę zasiłku wychowawczego od dnia 13 marca 2004 r. jednocześnie odmówił G. O. prawa do wypłaty tego zasiłku za wcześniejszy okres od dnia 22 listopada 2003 r. do dnia 12 marca 2004 r. Wskazał, iż w przedmiotowym okresie wnioskodawczyni pobierała zasiłek macierzyński, stąd nie przysługiwał jej równolegle zasiłek wychowawczy. Jako podstawę prawną odmowy prawa do wypłaty zasiłku wychowawczego organ wskazał § 29 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia wzoru wniosku o ustalenie uprawnień do zasiłku rodzinnego, pielęgnacyjnego i wychowawczego, innych dowodów niezbędnych do ustalania prawa do tych zasiłków oraz szczegółowych zasad i trybu ich wypłaty (Dz. U. nr 47, poz. 442). Organ rentowy wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. akt SK 39/04 (opubl. w Dz. U. Nr 22, poz. 170) orzekł o niezgodności z Konstytucją RP § 29 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 16 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia wzoru wniosku o ustalenie uprawnień do zasiłku rodzinnego, pielęgnacyjnego i wychowawczego, innych dowodów niezbędnych do ustalania prawa do tych zasiłków oraz szczegółowych zasad i trybu ich wypłaty (Dz. U. nr 47, poz. 442).w zakresie w jakim dotyczył skrócenia okresu wypłaty zasiłku wychowawczego z powodu pobierania zasiłku macierzyńskiego w czasie urlopu wychowawczego. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 10 lutego 2006 r. Odmawiając wznowienia postępowania w sprawie ZUS Oddział w T. wskazał na treść art. 145a § 1 k.p.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Wyjaśnił równocześnie, że skargę o wznowienie postępowania na tej podstawie wnosi się, zgodnie z art. 145a § 2 k.p.a., w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Ponieważ – jak wskazał organ – orzeczenie Trybunału stwierdzające niegodność z Konstytucją RP przepisów ograniczających przyznawanie zasiłków wychowawczych, zostało opublikowane w dniu 10 lutego 2006r., to wniosek G. O. – złożony w dniu 12 maja 2006 r. – złożony został po terminie. Stąd też należało odmówić wznowienia postępowania. W decyzji tej zawarte zostało pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Sądu Rejonowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w P. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania decyzji. Jak wynika z załączonych do akt dokumentów i akt ZUS, skarżąca G. O. w dniu 19 marca 2007 r. złożyła na tę decyzję ZUS skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W treści swojego pisma zakwestionowała dotychczasowe rozstrzygnięcia organów w sprawie. Z treści wniosku wynika, że skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i merytoryczne rozpoznanie sprawy. Jej pismo zatytułowane "zażalenie" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w trybie art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przekazał do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. według właściwości w celu udzielenia odpowiedzi na skargę. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. skargę wraz z odpowiedzią na skargę przekazał do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w P. Sąd ten postanowieniem z dnia [...] ( sygn. [...]) stwierdził swoją niewłaściwość rzeczową i miejscową i sprawę przekazał do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Na powyższe rozstrzygnięcie ZUS Oddział w T. złożył zażalenie i wnosił o uchylenie tego postanowienia. Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w P. postanowieniem z dnia [...] oddalił zażalenie. wyjaśniając, że właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania po uprzedniej odmowie ze strony organów rentowych wznowienia postępowania jest sąd administracyjny. W związku z powyższym Sąd Rejonowy w P. przekazał zażalenie wnioskodawczyni z dnia 19 marca 2007 r. wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jako rzeczowo i miejscowo właściwego do jej rozpoznania. W dniu 19 grudnia 2007 r. sprawa została przekazana do tutejszego Sądu. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. wniósł o "odrzucenie odwołania złożonego po upływie znacznego terminu zgodnie z art. 477 par. 1 k.p.c.", podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie było niedopuszczalne. Merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi poprzedza zawsze kontrola dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia. Przyczyny odrzucenia skargi wskazane są w sposób enumeratywny w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.]. Zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 52 powyższej ustawy, obowiązuje zasada, że kontrola sądu administracyjnego jest dopuszczalna dopiero po przeprowadzeniu ostatecznej weryfikacji aktu administracyjnego w toku postępowania administracyjnego, albowiem ustawodawca przyznaje pierwszeństwo środkom zaskarżenia dopuszczalnym i aktualnym w toku postępowania administracyjnego. W myśl bowiem art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Zatem jedną z przesłanek dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia, zgodnie z § 2 powoływanego wyżej przepisu ustawy p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jednakże stosownie do treści § 3 omawianego przepisu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Również podobne unormowanie zawiera przepis § 4 powyższego przepisu, zgodnie z którym w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Zaskarżona decyzja została wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w T. na podstawie art. 145a i art. 149 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Od decyzji w sprawie odmowy wznowienia postępowania służy odwołanie, dotyczy bowiem ona nowej sprawy, do której stosuje się zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zatem należy uznać, że zaskarżoną decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał jako organ pierwszej instancji. Stąd dla wyczerpania środków zaskarżenie niezbędne jest wniesienie odwołania do właściwego organu II instancji. Wskazać przy tym należy, że tryb zaskarżania decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 83 ust. 4 powoływanej ustawy stanowi natomiast, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przepis art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza jednak jedynie możliwość odwołania się w takich sprawach do sądu powszechnego. Nie odnosi się i nie przesądza natomiast o sposobie zaskarżania innych decyzji ZUS-u, w tym decyzji wydawanych w związku z wnioskami o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczących przyznania świadczeń z ubezpieczeń społecznych. W ocenie Sądu do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. W tej sytuacji, wobec braku jednoznacznej regulacji, sięgnąć należy do art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z jego treścią w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich z pewnością należy kwestia wznowienia postępowania o przyznanie zasiłku wychowawczego, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te będą zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych kodeksem postępowania administracyjnego. W rezultacie Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie do decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach o wznowienie postępowania w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczeń z tytułu ubezpieczeń społecznych, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jest obecnie Minister Polityki Społecznej jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne. Ograny wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. zostały bowiem określone w art. 17 tego aktu. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną, nie stanowiącą elementu administracji państwowej, ale obowiązek zastosowania do jego działalności przepisów k.p.a. nakazuje określenie właściwego dla Zakładu organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 5 powoływanej ustawy określono natomiast w sposób jednoznaczny, że w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu jest minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Tym samym złożone przez skarżącą zażalenie na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. skierowane bezpośrednio do sądu administracyjnego należało potraktować jako przedwczesne. Strona musi bowiem przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego, wyczerpać środki zaskarżenia, przysługujące w toku postępowania administracyjnego. Bezspornym jest przy tym, że na wskazaną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 marca 2007 r. skarżąca nie złożyła odwołania do Ministra Polityki Społecznej na podstawie art. 127 k.p.a. Wobec powyższego skarga na decyzję administracyjną, wniesiona bez wyczerpania przez skarżącą środków zaskarżenia, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a. Należy także w tym miejscu wskazać, że stanowiska w zakresie niedopuszczalności niniejszej skargi nie zmienia fakt błędnego pouczenia, zawartego w zaskarżonej decyzji organu I instancji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w T. wskazał bowiem, że od tej decyzji przysługuje prawo wniesienia odwołania do Sądu Rejonowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w P. Wskazać należy, co znajduje potwierdzenie zarówno w doktrynie prawa jak i orzecznictwie, że stronie nie może szkodzić błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo brak takiego pouczenia. Błędne pouczenie będzie natomiast stanowiło uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA 1065/97, ONSA 1998/4/135; postanowienie NSA z dnia 1 lipca 1998 r., III SA 230/97). W tej sytuacji stronie przysługiwać będzie prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania z powołaniem się na fakt błędnego pouczenia, którego skutkiem było niezłożenie odwołania do organu II instancji, którym – jak wskazano powyżej – w niniejszej sprawie jest Minister Polityki Społecznej. Termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, zgodnie z regulacją art. 58 § 2 k.p.a., wynosi siedem dni od daty ustania przyczyny uchybienia terminu, w tym wypadku doręczenia postanowienia WSA w Łodzi wraz z uzasadnieniem. Dopiero po ewentualnym złożeniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania o decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. i wniesieniu odwołania do Ministra Polityki Społecznej, czyli wyczerpaniu środków zaskarżenia dostępnych w procedurze administracyjnej możliwe będzie złożenie przez skarżącą skargi do sądu administracyjnego. Mając na uwadze wszystkie powyższe argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę jako niedopuszczalną.