III SA/Łd 812/25

Dnia 8 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat, Asystent sędziego Beata Drożdż, Protokolant, w składzie następującym: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi D. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 22 września 2025 roku nr 56/2025 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do uposażenia za okres od 1 stycznia 2023 r. do 24 lutego 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Łodzi z dnia 29 lipca 2025 roku nr 31/2025; 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi na rzecz skarżącego D. G. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr 56/2025 z dnia 22 września 2025 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi (dalej: organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Łodzi (dalej: organ I instancji) Nr 31/2025 z dnia 29 lipca 2025 r. o odmowie przyznania D. G. (dalej: skarżący) prawa do uposażenia zasadniczego za okres od dnia 01 stycznia 2023 r. do dnia 24 lutego 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżący będący funkcjonariuszem w stanie spoczynku złożył w dniu 23 czerwca 2025 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w Łodzi przedsądowe wezwanie do zapłaty kwoty 1179 zł tytułem należnej waloryzacji kwoty bazowej za okres służby skarżącego w 2023 r. (tj.: uposażenie zasadnicze, dodatek za wysługę lat) z ustawowymi odsetkami od dnia wymagalności, tj.: co do kwoty 589,50 zł od dnia 2 stycznia 2023 r. do dnia zapłaty; co do kwoty 589,50 zł od dnia 1 lutego 2023 r. do dnia zapłaty. Wezwanie to, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., zostało w dniu 27 czerwca 2025 r. przekazane organowi I instancji. Organ I instancji wydał w dniu 29 lipca 2025 r. decyzję odmowną. Skarżący wniósł od niej odwołanie, w którym zarzucił naruszenie: a) art. 61 § 1 i ust. 3 k.p.a., art. 104 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i wszczęcie postępowania administracyjnego, a następnie wydanie decyzji merytorycznej w sprawie, w sytuacji kiedy strona nie wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, a jedynie z wezwaniem do zapłaty przed skierowaniem sprawy na drogę postępowania sądowego oraz wobec faktu, iż odwołujący się nie ma już statusu funkcjonariusza Policji; b) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość zważywszy, iż odwołujący się nie posiada statusu funkcjonariusza; c) art. 40 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi strony, mimo jego ustanowienia; d) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niewystąpienie do strony - jej pełnomocnika o sprecyzowanie żądania zawartego w wezwaniu, o ile organ miał wątpliwości co do jego interpretacji, ewentualnego uzupełnienia pełnomocnictwa, czym naruszono fundamentalne zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę informowania strony oraz zasadę pogłębiania zaufania obywatela do państwa co mogło doprowadzić do poniesienia przez stronę szkody. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję odmowną. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 24 lutego 2023 r. Otrzymał on uposażenie za miesiąc styczeń i luty 2023 r. oraz świadczenia pieniężne przysługujące w związku ze zwolnieniem ze służby, naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w terminie jego wypłaty. Organ podkreślił, że problematykę związaną z uprawnieniem funkcjonariusza policji do wypłaty podwyżek wprowadzonych w roku 2023 reguluje ustawa budżetowa na rok 2023 z 15 grudnia 2022 r. (Dz.U. 2023 r. poz. 256) oraz ustawa z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. 2022 r. poz. 2666). Powyższe przepisy wprowadzają nową kwotę bazową w wysokości 1740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, która obowiązuje do obliczenia ich uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Jednocześnie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. utrzymują w mocy kwotę bazową w wysokości 1614,69 zł ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022 z 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 270). Brzmienie powołanych przepisów oraz czas wejścia w życie ustaw nie pozostawia wątpliwości co do wysokości uposażenia za styczeń i luty 2023 r. Uposażenie wypłacone za miesiąc styczeń i luty 2023 r. zostało naliczone oraz wypłacone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także w terminie określonym i zgodnym z ustawą o Policji. Ponadto, zdaniem organu, dokonywanie wydatkowania środków publicznych wymaga istnienia podstawy prawnej w tej mierze. Ustawodawca nie przewidział jakiegokolwiek rozwiązania prawnego do wypłaty wyrównania dla funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r. Brak takiej regulacji uniemożliwia organowi dokonywanie naliczeń, a następnie wyrównywanie uposażeń i innych świadczeń pieniężnych. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ wskazał, że w jego ocenie brak jest podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem dotyczącym kwalifikacji prawnej roszczenia, z którym skarżący wystąpił. Zarzut naruszenia art. 61 § 1 i ust. 3 k.p.a., art. 104 k.p.a. uznał za niezasadny. Jego zdaniem, sprawy dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji, w tym kwestie związane z uposażeniem i innymi należnościami pieniężnymi wynikającymi ze służby, mają charakter administracyjnoprawny, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądowe, choćby uchwała Sądu Najwyższego z 5 grudnia 1991 r. I PZP 60/91, mocą której Sąd Najwyższy stwierdził, że "droga sądowa dochodzenia roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji jest niedopuszczalna". Zasada ustanowiona przez SN w uchwale I PZP 60/91 (podobnie wyrok SN z 5 września 1991 r., I PRN 39/91, uchwała SN z 18 marca 2008 r., II PZP 3/08, wyrok SN z 13 stycznia 2015 r., II PK 82/14) jest powszechnie przyjęta w orzecznictwie dotyczącym stosunków służbowych funkcjonariuszy mundurowych. Wiele późniejszych orzeczeń sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, rozpatrujących sprawy dotyczące różnego rodzaju roszczeń finansowych funkcjonariuszy wynikających ze stosunku służby (zarówno w służbie, jak i po jej ustaniu), opiera się na tej fundamentalnej zasadzie, uznając te sprawy za administracyjne. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, właściwą drogą do kwestionowania rozstrzygnięć dotyczących tych kwestii, wydanych przez właściwe organy Policji w postępowaniu administracyjnym, jest skarga do sądu administracyjnego, po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu, roszczenie skarżącego wynika bezpośrednio ze sposobu ustalenia i wypłacenia należności finansowych, związanych ze stosunkiem służbowym w Policji. Kwestie te są regulowane przepisami prawa administracyjnego i to organy administracji publicznej są właściwe do orzekania. Decyzje ostateczne wydane w tym trybie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Z tych samych względów organ za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Organ nie może umorzyć postępowania, jeżeli nadal istnieje przedmiot postępowania i wymaga rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 40 § 2 k.p.a. i niedoręczenia decyzji pełnomocnikowi strony wskazano, że z dokumentu pełnomocnictwa udzielonego 10 czerwca 2025 r. radcy prawnemu A. K., załączonego do przedsądowego wezwania do zapłaty, wynika, że dotyczy ono reprezentowania skarżącego przed sądami powszechnymi I i II instancji, a zatem nie obejmuje postępowania administracyjnego. Wobec braku złożenia do sprawy pełnomocnictwa decyzja organu I instancji nr 31/2025 z 29 lipca 2025 r. została prawidłowo doręczona stronie postępowania, która o braku właściwego umocowania pełnomocnika została poinformowana w zawiadomieniu doręczonym jej 14 lipca 2025 r. Ponadto organ wskazał, że pomimo doręczenia decyzji bezpośrednio stronie, odwołanie od decyzji wniósł pełnomocnik, wobec czego doręczenie stronie nie wywołało dla niej żadnych negatywnych konsekwencji. W skardze na tę decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skarżący zarzucił naruszenie przepisów: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 § 1 i 3 oraz art. 104 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji I instancji nr 31/2025 z 29 lipca 2025 r. o odmowie przyznania prawa do uposażenia za okres od 1 stycznia 2023 r. do 24 lutego 2023 r. ustaloną w oparciu o zwaloryzowaną kwotę bazową wraz z ustawowymi odsetkami w sytuacji, kiedy skarżący nie występował z wnioskiem do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za 2023 r. i mimo to wydania decyzji merytorycznej w sprawie, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji I instancji oraz nieumorzenie postępowania I instancji w sytuacji braku podstaw podmiotowych do nawiązania przez organ ze skarżącym relacji materialnoprawnej dotyczącej wysokości uposażenia wobec faktu, iż nie był on w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie już od 2 lat funkcjonariuszem, art. 64 § 2 k.p.a. w. zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewystąpienie do strony/jej pełnomocnika o sprecyzowanie żądania zawartego w wezwaniu do zapłaty, o ile organ miał wątpliwości co do jego treści, co doprowadziło do nieuprawnionego wszczęcia postępowania administracyjnego, wbrew woli strony i wydania decyzji merytorycznej przez organ, art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego; a gdyby WSA nie podzielił wskazanych powyżej zarzutów, z ostrożności procesowej skarżący dodatkowo zarzucił naruszenie: art. 41 ust. 1 -3 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2666 ze zm.), dalej zwana "ustawą", w zw. z art. 2 i art. 32 oraz art. 60 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm.), dalej zwaną "Konstytucją RP", poprzez ich wadliwą interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zgodne z zasadą zaufania obywatela do państwa, zasadą równości obywateli wobec prawa, zakazu dyskryminacji, legalizmu i równego dostępu do służby publicznej jest zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy odchodzących ze służby do końca lutego 2023 r. wobec funkcjonariuszy tych samych formacji mundurowych pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., mimo iż w okresie styczeń - luty 2023 r. znajdowali się oni w tożsamej sytuacji faktyczno-prawnej, skutkującą pozbawieniem tych pierwszych prawa do waloryzacji uposażenia za okres w którym pozostawali w służbie w 2023 r. w sytuacji wypłaty rekompensaty za ten sam okres funkcjonariuszom pozostającym w służbie po 1 marca 2023 r. Wobec przedstawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje. Skarga była w pełni zasadna. Kontroli Sądu poddano decyzję wydaną na skutek złożonego przez skarżącego – byłego funkcjonariusza Policji - wezwania do zapłaty kwoty 1179 zł tytułem należnej waloryzacji kwoty bazowej za okres służby w 2023 r. (tj.: uposażenie zasadnicze, dodatek za wysługę lat) z ustawowymi odsetkami od dnia wymagalności, tj.: co do kwoty 589,50 zł od dnia 2 stycznia 2023 r. do dnia zapłaty i co do kwoty 589,50 zł od dnia 01 lutego 2023 r. do dnia zapłaty. Wezwanie to organy zakwalifikowały bowiem jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Nie byłoby w tym nic niewłaściwego, gdyby organy wskazały podstawę prawną wydanej następnie decyzji, albo gdyby nawet podstawy takiej w decyzji nie wskazały, ale podstawa taka istniałaby w systemie prawa powszechnie obowiązującego. Tymczasem jako podstawę swej decyzji organy podały: po pierwsze, art. 99 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2025 r. poz. 636 ze zm.), po drugie, art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z 15 grudnia 2022 r.(Dz.U. z 2023 poz. 256), po trzecie, art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2666), i po czwarte, art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 poz. 270). Problem w tym, że żaden z powołanych przepisów nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, nie da się nich bowiem w żaden sposób wywieść, że uposażenie zasadnicze byłego funkcjonariusza Policji podlega ukształtowaniu indywidualnym aktem administracyjnym. Pierwszy z powołanych przez organ przepisów stanowi, że przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa. Drugi z nich, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1 740,64 zł. Trzeci – że "Kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. (ust. 1); a do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270) (ust. 2). Z kolei art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 poz. 270), przewiduje, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy - w wysokości 1 614,69 zł. W przepisach tym nie ma ani sformułowania, że organ Policji "orzeka w drodze decyzji administracyjnej", ani też słowa: "ustala", "określa", "rozstrzyga", czy "kształtuje" uposażenie byłego policjanta. Zdaniem Sądu jest to logiczne i spójne z pozostałymi przepisami ustawy o Policji, z których wynika, że sprawy osobowe funkcjonariuszy mogą być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej wyłącznie w czasie trwania stosunku służbowego; po jego ustaniu roszczenia tracą charakter administracyjnoprawny. Prawo do uposażenia (i jego wysokość) podlega więc ukształtowaniu w drodze decyzji administracyjnej organów Policji tylko w okresie od powstania prawa do uposażenia, czyli od dnia mianowania policjanta na stanowisko służbowe (art. 99 ust. 1 ustawy o Policji), do dnia wygaśnięcia prawa do uposażenia, czyli do ostatniego dnia miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa (art. 106 ust. 3 ustawy o Policji). Po zwolnieniu ze służby brak jest drogi administracyjnej dochodzenia roszczeń o wyrównanie uposażenia. Skoro tak, sprawy te podlegają kognicji sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP). Droga administracyjna w takich sprawach możliwa jest jedynie w jednym przypadku, określonym w przepisach art. 66 § 4 k.p.a. (organ nie może jednak zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy) i art. 58 § 4 p.p.s.a. (Sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy). Z taką sytuacją tut. Sąd miał do czynienia w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 13 maja 2025 r., III SA/Łd 166/25, którym oddalono skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi o odmowie przyznania byłemu policjantowi podwyżki uposażenia za styczeń 2023 r. Wobec tego, że podstawą uznania właściwości sądu administracyjnego (a wcześniej drogi administracyjnej) było prawomocne odrzucenie pozwu byłego policjanta, sąd musiał skargę rozpoznać, ale wyrok ten nie powinien być traktowany jako zasada, lecz jako przypadek, który miał uzasadnienie w realiach tamtej sprawy. Zasadą jest bowiem, że wydanie decyzji administracyjnej i jej merytoryczna kontrola przez sąd administracyjny musi być poprzedzona istnieniem ku temu podstawy prawnej. W rozpoznanej sprawie organy zupełnie to zignorowały, wychodząc zapewne z domniemania drogi administracyjnej. Zdaje się o tym świadczyć powołanie się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 1991 r., I PZP 60/91, OSNC 1992, nr 7-8, poz. 123, w której stwierdzono, że droga sądowa dochodzenia roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji jest niedopuszczalna. Jak wynika z jej treści, dotyczy ona roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby, a nie powstałych po zwolnieniu ze służby. Po drugie, i co ważniejsze, ani ta uchwała, ani inne orzeczenia, które wykluczają w podobnych sprawach drogę przed sądem powszechnym, nie tworzą podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Nie ma bowiem czegoś takiego, jak domniemanie drogi administracyjnej i organ administracji powinien o tym wiedzieć. Innymi słowy, z faktu (rzekomego) wyłączenia drogi cywilnej nie wynika żadne domniemanie drogi administracyjnej ani "automatyczne" uprawnienie organu do prowadzenia postępowania i wydania decyzji. Organ administracji może działać wyłącznie w granicach prawa: musi wykazać istnienie sprawy administracyjnej oraz normy materialnoprawnej, która pozwala rozstrzygnąć daną kwestię w formie decyzji. Samo powołanie uchwały dotyczącej drogi sądowej tego nie zastępuje. Organ w pewnym sensie sam to przyznaje, gdyż stwierdza, że "ustawodawca nie przewidział jakiegokolwiek rozwiązania prawnego do wypłaty wyrównania dla funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r.", co zdaje się świadczyć o tym, że organ zdaje sobie sprawę, że nie ma tu także instrumentów administracyjnych (podstawy prawnej do wydania decyzji), co jednak nie przeszkodziło mu wydać decyzji administracyjnej. Sąd stwierdza, że w takich warunkach – w warunkach braku "jakiegokolwiek rozwiązania prawnego do wypłaty wyrównania dla funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r." – tym bardziej uzasadniona jest droga przed sądem powszechnym – bo tak stanowi art. 177 Konstytucji. W rozpoznanej sprawie doszło zatem do wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bo nie można inaczej ocenić wydania decyzji mimo braku w przepisach prawa materialnego ku temu podstawy, a zwłaszcza tam, gdzie właściwy jest sąd powszechny. Taka wada decyzji uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a decyzji ją poprzedzającej – na podstawie art. 135 p.p.s.a. Mając to na uwadze orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. ds