III SA/Łd 813/04

Dnia 2 lutego 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie NSA Irena Krzemieniewska, Asesor Małgorzata Łuczyńska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2005 roku przy udziale ---- sprawy ze skargi D. L. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu z zakresu nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] znak [...], 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz D. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. orzeka, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r. Nr 90 poz. 575 ze zm.) art. 33 ustawy z dnia 11 maja 2001 roku o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz.U. Nr 63 poz. 634 ze zm.) § 18. § 24 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004 roku w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładach produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze (Dz.U. Nr 104 poz. 1096) oraz art. 104 kpa, zobowiązał D. L. prowadzącego działalność w formie małej gastronomii do zainstalowania stanowiska do mycia sprzętu pomocniczego oraz zainstalowania bieżącej ciepłej i zimnej wody łącznie z odprowadzeniem jej do kanalizacji w terminie do dnia 30 września 2004 roku. W uzasadnieniu podniesiono, że zawarte w decyzji zalecenia wynikają z obowiązujących przepisów, a określony termin jest realny do wykonania zobowiązań. W piśmie z dnia 14 czerwca 2004 r. skierowanym do Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w T. D. L. zwrócił się z prośbą o zmianę wydanej decyzji. Podniósł, że prowadzi działalność w przenośnym kiosku , który nie posiada fundamentów, a do gruntu zainstalowany jest metalową konstrukcją. W związku z tym żaden wykonawca nie chce zobowiązać się wykonać przyłącza wodno-kanalizacyjnego ze względu na warunki klimatyczne. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...] działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r. Nr 90 poz. 575 ze zm.) art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 roku o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz.U. Nr 63 poz. 634 ze zm.) § 4 ust. 1, § 17,§ 24 ust.1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004 roku w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładach produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze (Dz.U. Nr 104 poz. 1096) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że jak wynika z protokołu kontroli sanitarnej w przedmiotowym obiekcie prowadzona jest produkcja dań szybkich przyrządzanych na bazie półproduktów i mrożonek. W zakładzie tym brak jest bieżącej wody i odprowadzenia ścieków do kanalizacji. Brak jest również zlewozmywaka z bieżącą zimną i ciepłą wodą do mycia sprzętu roboczego oraz wyposażenia. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie przepisów art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 roku o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia oraz § 4 , § 17 i §24 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004 roku w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładach produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. L. wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł., wstrzymanie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów procesu według norm prawem przepisanych . W uzasadnieniu skarżący wyjaśniał, że prowadzi działalność w formie handlu obwoźnego od 1991 roku i wszystkie dotychczasowe kontrole sanitarne nie stwierdzały żadnych uchybień i nie zalecały wykonywania przyłącza wodno-kanalizacyjnego. Z uwagi na charakter prowadzonej działalności w ocenie skarżącego nie mają w stosunku do jego obiektu zastosowania przepisy dotyczące zakładów w rozumieniu ustawy z dnia 11 maja 2001 roku o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, jak również przepisy cytowanego w podstawie prawnej decyzji rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004 roku w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładach produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, dodatkowo, że gdyby punkt gastronomiczny skarżącego traktować jako obiekt handlu obwoźnego, wówczas prowadzona przez niego działalność byłaby niezgodna z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2002 roku w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych obowiązujących w handlu obwoźnym środkami spożywczymi oraz wykazu artykułów, które nie mogą być wprowadzone do obrotu w handlu obwoźnym (Dz.U. z 2003 roku Nr 21 poz. 182). Również z uwagi na fakt, iż nie ma możliwości przemieszczania kiosku bowiem jest on na stałe związany z podłożem należy obiekt ten traktować jak zakład w rozumieniu ustawy z dnia 11 maja 2001 roku o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa wstrzymania zaskarżonej decyzji była przedmiotem odrębnego postępowania. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej można postawić zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji nie wyjaśniły w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy. Nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czym naruszyły przepisy postępowania określone w art. 7, 77 § 1 kpa. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 maja 2001 roku o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz.U. Nr 63 poz. 634 ze zm.)oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004 roku w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładach produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze (Dz.U. Nr 104 poz. 1096). Zgodnie z art. 27 cytowanej ustawy produkcję żywności, dozwolonych substancji dodatkowych lub innych składników żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością lub obrót nimi wolno prowadzić, jeżeli zostaną spełnione wymagania w zakresie właściwej jakości zdrowotnej żywności, w tym wymagania dotyczące pomieszczeń, urządzeń oraz ich lokalizacji, a stan zdrowia osób biorących udział w produkcji lub obrocie żywnością będzie odpowiadał wymaganiom określonym w przepisach o chorobach zakaźnych i zakażeniach. W świetle § 4. ust 1 cytowanego rozporządzenia zakład musi posiadać kanalizację dostosowaną do jego potrzeb. W zakładzie instaluje się odpowiednie urządzenia do czyszczenia i dezynfekowania sprzętu roboczego i wyposażenia. Urządzenia, o których mowa w ust. 1, muszą być wykonane z materiałów odpornych na korozję, łatwe do czyszczenia oraz odpowiednio zasilane w gorącą i zimną wodę, jeżeli jest to konieczne ze względu na proces produkcji i obrotu oraz wyeliminowanie zagrożeń zanieczyszczenia żywności. (§ 17 ust. 1 i 2) Zakład musi posiadać odpowiednie zaopatrzenie w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, odpowiadającą wymaganiom określonym w przepisach o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wody tej używa się zawsze, jeżeli zachodzi konieczność zapewnienia, aby nie została zanieczyszczona żywność. (§ 24 ust. 1). Z powyższych unormowań wynika, że dotyczą one zakładów produkujących żywność bądź dokonujących jej obrotu. Organy obu instancji przyjęły, że punkt gastronomiczny, którego właścicielem jest D. L. jest takim zakładem, w którym prowadzona jest produkcja i obrót żywnością nie dokonały jednak ustaleń jednoznacznie potwierdzających takie stanowisko. Ustawa z dnia 11 maja 2001 roku o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia w art. 3 ust. 1 pkt 10 definiuje co należy rozumieć pod pojęciem zakładu, jest to miejsce wykonywania działalności w zakresie produkcji lub obrotu żywnością, na wszystkich lub wybranych etapach tej działalności, począwszy od przygotowania do wprowadzenia do obrotu gotowych produktów pierwotnych aż do oferowania do sprzedaży lub dostarczania żywności końcowemu konsumentowi, odpłatnie lub nieodpłatnie. Pod pojęciem produkcji środków spożywczych należy rozumieć działania, których celem jest uzyskanie środków spożywczych, obejmujące przygotowywanie surowców do przerobu, ich przechowywanie, poddawanie procesom technologicznym, pakowanie i znakowanie oraz inne przygotowywanie do obrotu, a także przechowywanie wyrobów gotowych do czasu wprowadzenia ich do obrotu oraz przygotowywanie w zakładach żywienia zbiorowego lub w innych zakładach potraw, napojów lub wyrobów garmażeryjnych (art. 3 ust. 1 pkt 8). W świetle zaś art. 3 ust. 1 pkt 9 obrót żywnością to czynności w rozumieniu art. 3 pkt 9 rozporządzenia nr 178/2002/WE. Mając na względzie powyższe definicje organy winny przeanalizować prowadzoną przez skarżącego działalność. Uzasadnienie decyzji winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej, co oznacza, że organ ma obowiązek wyjaśnić stronie przesłanki i zasadność zastosowanych przepisów w kontekście konkretnej sprawy przez pryzmat prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Wobec powyższego krytycznie należy ocenić uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera w ogóle uzasadnienia faktycznego i prawnego. Ogranicza się właściwie tylko do konkluzji, że zostały naruszone obowiązujące przepisy i że termin usunięcia wykazanych uchybień jest realny do wykonania. Organ II instancji również nie przeprowadził analizy stanu faktycznego na tle zastosowanych przepisów prawa. Samo zacytowanie przepisów nie jest bowiem wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji. Brak jest również uzasadnienia faktycznego tj. wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Samo stwierdzenie przez organ II instancji , że w przedmiotowym obiekcie prowadzona jest produkcja i obrót żywnością bez wskazania na czym dokładnie polega ta produkcja i obrót żywnością, jakie wykonywane są czynności i operacje technologiczne, a więc pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Należy mieć na uwadze, że możliwość egzekwowania od strony zachowania zgodnego z obowiązującymi przepisami uzależniona jest od wykazania, że przepisy te mają zastosowanie w konkretnej sprawie administracyjnej. W tym celu należy przede wszystkim prawidłowo ustalić stan faktyczny w sprawie. Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena prawna wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów. Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa. Organ narusza prawo, nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale i w równym stopniu wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie organy administracji nie ustaliły bezspornie jakiego rodzaju działalność prowadzi skarżący w rozumieniu zastosowanej ustawy. Czy jest to działalność zakładu produkującego i dokonującego obrotu żywnością, czy jak to wskazuje skarżący jego działalność ma charakter handlu obwoźnego, nie podlegającego reżimowi zastosowanych norm prawnych. Nie wyjaśniono również czy obiekt w którym prowadzona jest działalność jest obiektem o charakterze stałym, czy też tymczasowym lub ruchomym. Stwierdzenie dopiero w odpowiedzi na skargę, że gdyby punkt gastronomiczny skarżącego traktować jako obiekt handlu obwoźnego, wówczas prowadzona działalność byłaby niezgodna z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2002 roku w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych obowiązujących w handlu obwoźnym środkami spożywczymi oraz wykazu artykułów, które nie mogą być wprowadzone do obrotu w handlu obwoźnym (Dz.U. z 2003 roku Nr 21 poz. 182) jest przede wszystkim spóźnione, a dodatkowo nie stanowi odpowiedzi na zasadnicze pytanie. Organy muszą bowiem przesądzić jakiego rodzaju jest prowadzona przez skarżącego działalność i w tym kontekście dokonać oceny celem zastosowania odpowiedniej normy prawnej. Stwierdzenie, że z uwagi na fakt, iż nie ma możliwości przemieszczania kiosku bowiem jest on na stałe związany z podłożem (czemu zaprzecza skarżący) dlatego należy obiekt ten traktować jak zakład w rozumieniu ustawy z dnia 11 maja 2001 roku o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia nie znajduje potwierdzenia w przywołanych przez organy administracji przepisach. Na zakończenie Sąd stwierdza, że w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzenia przez stronę odbioru decyzji organu I instancji z dnia [...]. W tej sytuacji nie można jednoznacznie określić czy pismo z dnia 14 czerwca 2004 roku należało traktować jak odwołanie, tym bardziej, że treść tego pisma zawiera wniosek o zmianę decyzji. W aktach administracyjnych przekazanych Sądowi nie ma również żadnego innego dokumentu, w którym organy potwierdziłyby wniesienie tego pisma w terminie odwoławczym. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy zwrócić uwagę również na tę kwestię. Reasumując Sąd uznał, że organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego nie wyjaśniły w dostateczny sposób stanu faktycznego, czym naruszyły przepisy postępowania określone w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Wyrok ma ten skutek, iż organy administracji winny ponownie rozpoznać sprawę, zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności świadczących o rodzaju prowadzonej działalności oraz wyjaśniających charakter obiektu, co oczywiście w żaden sposób nie przesądza o kształcie przyszłego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uzasadnienie decyzji winno odpowiadać wymaganiom określonym w art. 107 § 3 kpa.