III SA/Łd 815/15

Dnia 11 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Sekretarz sądowy – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2015 roku sprawy ze skargi B. R. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...], a także decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...]. Postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, z późn. zm.) oraz w związku z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] dnia [...] znak: [...] oddalające B. R. zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Sanitarny wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tymi wyrobami. Następnie, decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], zabezpieczył w sklepie L. S. w Ł. przy ul. A., którego właścicielem jest B. R., wyroby wycofane z obrotu na podstawie w/w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego przez ich odebranie. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozpoznając odwołanie strony od decyzji z dnia [...] uznał, iż decyzja ta jest w istocie zarządzeniem zabezpieczenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, o którym mowa w art. 156 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wywiódł, iż nazwanie aktu wydanego przez organ egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym decyzją, nie zmienia jego rzeczywistego charakteru, co powoduje, że zasadnym jest potraktowanie odwołania od decyzji o zabezpieczeniu jako zarzutów na zarządzenie zabezpieczenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Postanowieniem z dnia [...] PPIS w [...] oddalił zarzuty B. R., uznając, że zostały one zgłoszone z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając w sprawie III SA/Łd 150/11 skargę na postanowienie PWIS w [...] z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie PWIS w [...] oraz poprzedzające je postanowienie PPIS w [...] uznając, że skarżący został pozbawiony środka zaskarżenia poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie oddalenia zarzutów, tj. rozstrzygnięcia co do istoty sprawy tworzącego powagę rzeczy osądzonej w sytuacji, gdy istotą rozstrzygnięcia było stwierdzenie zarzutów po upływie terminu ustawowego. Rozpatrując ponownie sprawę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z dnia [...] oddalił zarzuty B. R. zgłoszone w odwołaniu z dnia 12 listopada 2010 r. W wyniku złożonego zażalenia PWIS w [...] w dn. [...] uchylił postanowienie PPIS w [...] z dn. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak stanowiska wierzyciela, to jest Głównego Inspektora Sanitarnego. PPIS w [...] w dniu [...] wydał postanowienie oddalające zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego, wniesione przez B. R. w odwołaniu. Na to postanowienie B. R. złożył zażalenie wnosząc o jego zmianę lub uchylenie oraz wnosząc o uchylenie poprzedzającego go zarządzenia o zabezpieczeniu. W zażaleniu tym powołał się na argumenty podniesione w odwołaniu z dnia 16 listopada 2010 r. oraz z dnia 28 grudnia 2010 r. i wskazał, iż orzeczenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] o zabezpieczeniu zostało wydane bez podstawy prawnej a także w niewłaściwej formie prawnej, jako, że powinno być to postanowienie a nie decyzja. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] wskazał, że podstawa prawna, wbrew twierdzeniu Strony, została powołana w orzeczeniu Państwowego Powiatowego Inspektora sanitarnego i jest nią art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który stanowi, że "w przypadkach wymienionych w art. 27-28 państwowi inspektorzy sanitarni są uprawnieni do zabezpieczenia pomieszczeń, środków transportu, maszyn i innych urządzeń, środków spożywczych, przedmiotów użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyków, detergentów, substancji chemicznych, ich mieszanin oraz wyrobów w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, a także innych wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi. Do postępowania zabezpieczającego stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm), jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. " Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że Główny Inspektor Sanitarny był uprawniony do zastosowania art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. Odniósł się do przedsiębiorców, którzy w zakresie prowadzonej działalności wprowadzają do obrotu wyrób o nazwie handlowej "[...]", określony jako wyrób przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyroby jemu podobne, "tzw. "dopalacze", zaś wykonawcami tej decyzji są Państwowi Powiatowi Inspektorzy Sanitarni właściwi terenowo. Uprawnienie do podejmowania działań w zakresie opisanym w w/w decyzji przez organy Inspekcji Sanitarnej wynikają z art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 20 § 2 u.p.e.a. Z przepisu art. 117 u.p.e.a. wynika, że organy te uprawnione były do zastosowania środka egzekucyjnego, o jakim mowa w art. Ja pkt 12 lit. b tiret trzecie, to jest odebrania rzeczy ruchomej, jaką w tym przypadku były przeznaczone do sprzedaży w prowadzonym przez skarżącego obiekcie handlowym wyroby kolekcjonerskie, tzw. "dopalacze". Bez znaczenia w sprawie pozostaje podnoszona przez skarżącego okoliczność, że sprzedawane przez niego wyroby określane mianem kolekcjonerskich nie były przeznaczone do spożycia. Istotne w sprawie jest, że wyroby te zaliczane są do grupy wyrobów objętych prawomocną i ostateczną decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego dnia [...], adresowaną do wszystkich podmiotów - przedsiębiorców, a więc także skarżącego, którzy w zakresie prowadzonej działalności wprowadzali do obrotu wyrób o nazwie handlowej "[...]", określany jako wyrób przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyroby jemu podobne, tzw. "dopalacze". Czynności wykonywane przez organ egzekucyjny w trybie art. 117 u.p.e.a. są podejmowane w ramach tzw. uproszczonego trybu egzekucyjnego, w którym nie wystawia się tytułu wykonawczego, ani pisemnego upomnienia, jak również postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Organ wskazał, iż niezasadne są zarzuty Strony, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie miał prawa objąć zabezpieczeniem innych towarów zarekwirowanych w sklepie niż preparat [...]. Fakt, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie przywołał w swoim orzeczeniu przepisu art. 117 u.p.e.a. nie oznacza, iż nie był uprawniony do działania. Zarzuty Strony, co do nieprawidłowej formy orzeczenia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...], należy również ocenić jako nieuzasadniony, albowiem zgodnie z art. 156 § 2. u.p.e.a. "w przypadku zabezpieczania należność pieniężnych, zarządzenie zabezpieczenia, o którym mowa w § l, sporządza się według wzoru określonego w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Wzór zarządzenia zabezpieczenia powinien zawierać dane, o których mowa w § 1 a ponadto umożliwiać elektroniczne przetwarzanie tych danych." W niniejszej sprawie zabezpieczeniem nie były objęte należności pieniężne. Nie może ostać się również zarzut strony, iż w wyniku niewłaściwego oznaczenia orzeczenie Państwowego Inspektora Sanitarnego jako decyzji a nie postanowienia nie mogła ona przywołać zarzutów, wymienionych w art. 33 u.p.e.a., bowiem nie wiedziała, iż orzeczenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego ma charakter zarządzenia o zabezpieczeniu. Strona powzięła informacje o statusie prawnym orzeczenia z chwilą uprawomocnienia się przywołanego wyżej wyroku WSA w Łodzi, a zatem wnosząc kolejne zażalenie na oddalenie zarzutów mogła powołać się na zarzuty, o których mowa w powołanym przepisie. Organ podniósł, że przepis art. 33 u.p.e.a enumeratywnie wymienia podstawy zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Strona, wnosząc kolejny środek odwoławczy nie powołają się na żaden inny zarzut, niż brak podstawy prawnej. Skoro wykazano, że zarzut ten nie jest zasadny, organ nie znalazł podstaw do uchylenia postanowienia o oddaleniu zarzutów, podzielając stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora sanitarnego jak i Głównego Inspektora Sanitarnego, wyrażone w niniejszej sprawie. Na marginesie organ zaznaczył, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] nie jest przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie, bowiem organ rozpatrywał zażalenie na postanowienie PPIS w [...] oddalające zarzuty. W dniu [...] B. R. wniósł skargę na powyższe postanowienie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień I i II instancji, uchylenie w całości decyzji z dnia [...], wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności oraz zawieszenie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie o uchylenie postanowień organów I i II instancji. W uzasadnieniu wniosku o zawieszenie postępowania skarżący wskazał, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nigdy nie stała się wobec skarżącego prawomocna. Wyjaśnił, że w wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 2719/11 uchylił decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] i stwierdził, że decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Skarżący podkreślił, że decyzja na podstawie, której wydano zarządzenie zabezpieczenia nie jest prawomocna, a jej zasadność będzie przedmiotem dalszego postępowania. W odpowiedzi na skargę z dnia 27 lipca 2012 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o zawieszenie postępowania do czasu ponownego rozpoznania sprawy przez Głównego Inspektora Sanitarnego w sposób, o którym mowa w wyroku z dnia 15 marca 2012 r. wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 2719/11), bowiem od wyniku tego rozstrzygnięcia zależy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W razie nieuwzględnienia wniosku organ wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 126 p.p.s.a. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne. Sąd wskazał, iż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 2719/11. Wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r. Sąd uchylił decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu. Wskazać należy, że decyzja z dnia [...]. była podstawą zainicjowania niniejszego postępowania. Sąd ustalił również, że akta sprawy o sygnaturze VII SA/Wa 2719/11 wraz ze skargą kasacyjną w dniu 8 sierpnia 2012 r. zostały przekazane do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zasadne jest więc zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn.. akt II OSK 2058/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną B. R. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2719/11 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję GIS z dnia [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu. W dniu [...] Główny Inspektor Sanitarny po ponownym przeprowadzeniu postępowania, wydał decyzję nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. Pismem z dnia 30 lipca 2015 r., PWIS w [...] wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie ze skargi B. R. Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2015 r. WSA w Łodzi podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 t.j.dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie organ twierdzi, iż oddalił zarzuty na zarządzenie zabezpieczające. Uznanie przez organ, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].jest w istocie zarządzeniem zabezpieczenia spowodowało, że wniesione od tej decyzji odwołanie zostało potraktowane jako zarzuty na zarządzenie zabezpieczenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Trzeba jednak zwrócić uwagę na to, iż decyzja ww. zawierała pouczenie , iż zgodnie z art. 127 § 1 i 2 k,p,a, strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji wnieść odwołanie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego za pośrednictwem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Skarżący w ten sposób pouczony, w terminie o jakim został pouczony wniósł odwołanie w oparciu o art. 127 § 1 i 2 k.p.a. W odwołaniu wniósł o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności, a w uzasadnieniu napisał , ze odwołuje się od w/w decyzji gdyż w jego ocenie jest ona niezgodna z obowiązującym prawem i narusza jej interesy a ponadto na jej mocy zarekwirowano środki których nie wycofał Główny Inspektor Sanitarny z obrotu. Podstawy zarzutów wymienione są w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2012 r poz. 1015 ze zm. dalej u.p.e.a. ) Żadna z wymienionych tam podstaw nie jest powołana przez skarżącego w odwołaniu, bowiem skarżący nie został poinformowany przez organ o możliwości wniesienia zarzutów, a także o tym ,że w/w decyzja z dnia [...] jest zarządzeniem zabezpieczenia. Uznanie przez organy że odwołanie od decyzji z dnia [...] jest w istocie zarzutami na zarządzenie zabezpieczenia jest niezasadne. Skarżący bowiem zastosował się do pouczenia zawartego w rozstrzygnięciu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o przysługującym mu prawie wniesienia odwołania. Dla strony miarodajne winno być pouczenie zawarte w decyzji organu. Stosownie do treści art. 112 kpa – błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Powyższe oznacza, że strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia, które jest integralną częścią decyzji administracyjnej. Powołany art. 112 k.p.a. stanowi rozwinięcie art. 9 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podkreślić należy, że obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Z powyższego przepisu wynika, że strona postępowania administracyjnego nie może ponieść szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa. Skoro zasada określona w art. 9 k.p.a. dokonuje wyłomu w fundamentalnej zasadzie stanowiącej, że ingorantia iuris nocet (nieznajomość prawa szkodzi), to skarżący nie może być obciążany negatywnymi konsekwencjami udzielenia przez organ administracji błędnej informacji co do charakteru rozstrzygnięcia. Postanowienia cytowanych wyżej przepisów korespondują z zasadami dobrej administracji, określonymi w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji, m. in. z zasadą praworządności (art. 4 Kodeksu), zasadą informacji o możliwościach odwołania (art. 19 Kodeksu), zasadą udzielenia informacji (art. 22 Kodeksu) oraz innymi ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak: zasada praworządności, dotyczącą działania administracji publicznej w jej stosunkach z jednostką (art. 6 k.p.a.) oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Biorąc wszystkie te zasady pod rozwagę należy przyjąć, że niedopuszczalne jest przerzucanie na stronę negatywnych konsekwencji zastosowania się do pouczenia zawartego w decyzji dotyczącego możliwości złożenia odwołania .. Osoba, która działa w zaufaniu do organu administracji, uznaje, że zamieszczone w decyzji pouczenie jest prawidłowe, zatem stosując się do niego w przypadku jego wadliwości (błędnego pouczenia), nie może być obciążana dodatkowymi czynnościami, (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 840/10, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2010r. sygn. akt II FSK 1556/08). W niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...], nazwanego przez organ decyzją, a następnie uznanym przez ten sam organ za zarządzenie zabezpieczenia w podstawie prawnej, jak również w dość lakonicznym uzasadnieniu nie przywołuje art. 156 ustawy o prawo postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiącego podstawę prawną dla wystawienia przez organ egzekucyjny zarządzenia zabezpieczenia. Rozstrzygnięcie to nie zawiera również wszystkich niezbędnych elementów, określonych w art. 156 ustawy, jakie winno zawierać zarządzenie zabezpieczenia, a ponadto nie zostało wydane na stosownym druku, którego wzór ustala załącznik nr 23 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Nie zawierało również prawidłowego pouczenia o możliwości wniesienia środka zaskarżenia. W omawianej sytuacji strona mogła mieć uzasadnione wątpliwości, co do charakteru prawnego rozstrzygnięć podejmowanych wobec niej przez organy inspekcji sanitarnej i dlatego uznać należy, że środek odwoławczy od rozstrzygnięcia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] został wniesiony zgodnie z błędnym pouczeniem organu. Ponieważ strona nie może ponosić konsekwencji błędnego pouczenia organ wyda w tej sprawie prawidłowe zarządzenie zabezpieczenia w którym prawidłowo pouczy stronę o możliwości zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. r.t.