III SA/Łd 817/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Z. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania . W dniu [...] r. Z.N. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2012. Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. przyznał Z.N. płatności ONW na rok 2012 w łącznej wysokości 2.047,32 zł. w tym ONW-nizinne strefa II (kod EFRROW 050405012122001, krajowa pozycja budżetowa 33010410000) w wysokości 2.047,32 zł., w tym środki z budżetu Unii Europejskiej 1.637,85 zł., środki krajowe 409,47 zł., wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 682,44 zł. ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Uzasadniając organ I instancji wskazał, iż w toku przeprowadzonej w dniu 17 kwietnia 2012 r. kontroli na miejscu, na gruntach rolnych wnioskodawcy, stwierdzono ślady wypalania. Czyn ten zakwalifikowano jako celowe działanie rolnika. Z powyższych względów Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. określił procentową wielkość zmniejszonej kwoty płatności ONW, wynoszącą 25%. Wskutek powyższego należna kwota płatności ONW, pomniejszona o kwotę 682,44 zł., wyniosła 2.047,32 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji Z.N. wniósł o przywrócenie mu w całości dopłat. Podniósł, iż przeprowadzona kontrola stwierdziła na gruncie ślady wypalanej trawy, jednakże nie potwierdziła sprawcy. Oświadczył, że Policja w R. prowadziła postępowanie wyjaśniające w tej sprawie i nie przedstawiła mu żadnego zarzutu. Wskazał także, że Policja nie wyda mu żadnego dokumentu potwierdzającego jego niewinność. O taki dokument może tylko w drodze urzędowej wystąpić ARiMR w T. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. nr 40 poz. 329 ze zm.) – dalej rozporządzenie ONW, organ odwoławczy przedstawił tryb i zasady przyznawania płatności ONW. Wskazał, iż gospodarstwo rolne skarżącego zostało objęte kontrolą administracyjną na miejscu w związku z otrzymaniem informacji o uzasadnionym podejrzeniu wystąpienia nieprawidłowości. W toku przeprowadzonej w dniu 17 kwietnia 2012 r. kontroli, na zgłoszonej do wniosku działce E stwierdzono ślady po wypalaniu traw. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, skarżący nie spełnił minimalnych norm, określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r. nr 39 poz. 211 ze zm.). Powyższą nieprawidłowość uznano za celową nadając jej 5 punktów w zakresie trwałość, zasięg i dotkliwość, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 67 poz. 434 ze zm.). Dlatego też, zgodnie z przepisami art. 72 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. zasadnie dokonał zmniejszenia w wysokości 25% jednolitej płatności obszarowej. Organ odwoławczy podkreślił także, iż obecny w trakcie kontroli wnioskodawca nie zgłosił żadnych zastrzeżeń, co do prowadzenia kontroli, jak i co do błędów stwierdzonych w jej trakcie. Ponadto, powołując się na przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 173) wskazał, iż ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a. Powyższe oznacza rezygnację z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Zatem obowiązek organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego został ograniczony jedynie do materiału dowodowego wskazanego we wniosku oraz w innych dokumentach przez stronę. Na organie nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Tym samym podniesiona przez skarżącego okoliczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Policję pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Strona nie złożyła bowiem żadnych dowodów na potwierdzenie tego twierdzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z.N. wniósł o uchylenie decyzji i przywrócenie mu płatności. Oświadczył, że w toku przeprowadzanej kontroli wyjaśniał pracownikom Biura Powiatowego ARiMR w T., iż nie jest sprawcą wypalenia trawy. W odpowiedzi usłyszał, że jeżeli przedstawi dowody na swoją niewinność, to nie będzie miał potrąceń. Nie został natomiast poinformowany, że nie musi podpisywać protokołu. Wskazał, iż ogień przyszedł od strony drogi, od strony południowej. W czasie kiedy sąsiedzi powiadomili go o fakcie palenia się trawy, dokonywał na podwórku przeglądu ciągnika. Po otrzymaniu informacji, natychmiast z córką pobiegł w pole i ugasili ogień. Podniósł także, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji powoływał się na postępowanie wyjaśniające prowadzone w tej sprawie przez Policję w R. Wskazywał również, że Policja nie wyda mu żadnego zaświadczenia i tylko organ może zwrócić się w tej sprawie drogą urzędową. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie. W dniu 2 października 2013 r. obecny na rozprawie skarżący ponowił oświadczenie, że był na Policji w sprawie uzyskania dokumentu potwierdzającego, że to nie on dokonał podpalenia trawy. Uzyskał informację, że Policja nie może wydać takiego zaświadczenia osobie prywatnej. Dokument taki może natomiast zostać wydany na wniosek zainteresowanego urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył, co następuje; Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga okazała się uzasadniona. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w np. art. 156 k.p.a. Jednocześnie, przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji czy postanowienia także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała rozstrzygnięcie strona skarżąca. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa procesowego w stopniu określonym w powołanym wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiot sporu sprowadza się w zasadzie do kwestii rozłożenia ciężaru dowodzenia, zmierzającego do wykazania, iż stwierdzone w toku przeprowadzonej kontroli nieprawidłowości, polegające na wypalaniu trawy na gruncie rolnym zgłoszonym przez stronę we wniosku o przyznanie dopłat, nie były zawinione przez skarżącego. Dyrektor Biura Regionalnego ARiMR w Ł. uznał, iż zgodnie z ustawowym ograniczeniem w postępowaniu administracyjnym dotyczącym min. płatności ONW, stosowania zasad postępowania dowodowego wynikających z k.p.a., w szczególności w zakresie rozkładu ciężaru dowodu co do udowodnienia zaistnienia określonych faktów, to na skarżącym spoczywał obowiązek wykazania, że nie był sprawcą wypalenia traw. Obowiązek organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego został bowiem przez ustawodawcę ograniczony jedynie do materiału dowodowego wskazanego we wniosku oraz w innych dokumentach przedłożonych przez stronę tego postępowania. Skarżący natomiast nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających zasadność swojego stanowiska. W szczególności przesłanką wyłączającą winę wnioskodawcy nie może być podnoszona i nie potwierdzona przez skarżącego stosownymi dokumentami, kwestia prowadzonego na tę okoliczność postępowania wyjaśniającego przez Policję w R. W ocenie Sądu, powyżej zaprezentowane stanowisko organu odwoławczego, nie może zostać uznane za prawidłowe. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 173), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do art. 21 ust. 2 ustawy, w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania Natomiast przepis art. 21 ust. 3 ustawy stanowi, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne Przepis ten wyłącza więc zastosowanie niektórych zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Jednakże równocześnie, ustawodawca nakazał organom Agencji stanie na straży praworządności, wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz - na żądanie stron - udzielanie im niezbędnych informacji i zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu. Obowiązek strzeżenia praworządności a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. W rozpoznawanej sprawie zauważyć należy, że skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazując na okoliczność, iż to nie on był sprawcą pożaru trawy na działce, konsekwentnie powoływał się na fakt prowadzenia w tej sprawie postępowania wyjaśniającego przez Policję w R. Wskazywał również, iż jako osoba prywatna nie może uzyskać stosownych dokumentów w tej sprawie. Możliwe jest jednak potwierdzenie powyższych okoliczności w drodze stosownego wystąpienia organu administracyjnego o udzielenie informacji w drodze urzędowej. Zdaniem Sądu dokonana w art. 21 ust. 3 ustawy o płatnościach ONW modyfikacja zasad dowodzenia, na którą powołuje się organ odwoławczy, nie może być pojmowana jako niczym nieograniczony obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Oznacza ona zdaniem Sądu, że na Agencji istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, jednak w związku z jej twierdzeniami i zarzutami organy Agencji winny zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości jej twierdzeń. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a., zaś określone w art. 21 ust. 3 ustawy o płatnościach ONW przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością. Tym samym w ocenie Sądu, nieuwzględnienie przez organ odwoławczy wnioskowanego przez stronę dowodu z wystąpienia do Komendy Powiatowej Policji w T. Komisariat Policji w R. z wnioskiem o udzielenie informacji, na które wskazywał skarżący, naruszało art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i mogło mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Wysokość procentowego pomniejszenia płatności ONW uzależniona jest bowiem od tego, czy działanie rolnika, które doprowadziło do nieprawidłowego wskazania powierzchni działek we wniosku, miało charakter celowy. Na marginesie warto wskazać, iż na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, wskazywał Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. w piśmie z dnia 14 marca 2013 r., zawierającym stanowisko organu do wniesionego odwołania od decyzji I instancji. Organ I instancji wniósł bowiem o uchylenie własnej decyzji z dnia 4 marca 2013 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na fakt poinformowania przez skarżącego o istnieniu dowodów, które nie zostały wzięte pod uwagę przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. podczas rozpatrywania wniosku. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien przeprowadzić zgłoszony przez stronę wniosek dowodowy, a następnie podjąć rozstrzygnięcie z uwzględnieniem wyników tego postępowania oraz mając na uwadze uwagi i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł, że decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 p.p.s.a., który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. bg