III SA/Łd 829/14

Dnia 7 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego oddala skargę. UZASADANIENIE Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] r., nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy przyznania K. S. pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Wnioskiem z dnia 21 maja 2014 r K. S. – emerytowany funkcjonariusz Policji, wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. Decyzją z dnia [...] r. Komendant Powiatowy Policji w P. powołując przepisy art. 29, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej i ich rodzin (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.); art. 88, art. 94 ust. 1 , art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. z 2011 r. Nr 287 poz. 1687 ze zm.), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w stosunku do wnioskodawcy zrealizowane zostało przysługujące mu, a wynikające z przepisów ustawy o Policji, prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział lokalu w 1995 r., w którym nadal zamieszkuje. Zamiar rezygnacji z dalszego zamieszkiwania w tym lokalu nie może skutkować nabyciem prawa do pomocy finansowej na uzyskanie domu. Tym samym w ocenie organu I instancji strona nie spełnia przesłanek do przyznania jej wnioskowanej pomocy finansowej. W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. oświadczył, że decyzją Komendanta Rejonowego Policji w P. z dnia [...] r. został mu przydzielony lokal mieszkalny położony w P., przy ul. P. W lokalu tym zamieszkuje obecnie wraz z rodziną. W 2007 r. rozpoczął budowę domu jednorodzinnego, który z uwagi na ograniczone środki finansowe nie został jeszcze ukończony. Wnosząc o przyznanie przedmiotowego świadczenia zadeklarował przekazanie w całości zajmowanego przez siebie mieszkania na potrzeby Policji. W jego ocenie, z szaty graficznej wniosku o przyznanie pomocy finansowej (pkt 6) wynika, że warunkiem uzyskania tej pomocy jest przekazanie zajmowanego lokalu do dyspozycji Policji. Ponadto, zarzucił zaskarżonej decyzji brak należytego uzasadnienia oraz wskazania przepisów, na podstawie których odmówiono mu wnioskowanej pomocy finansowej. Wskazał także, na nierówne taktowanie policjantów i emerytów policyjnych w Komendzie Policji w P. Posiada bowiem wiedzę, że niektórzy z funkcjonariuszy, pomimo przydzielenia im mieszkań funkcyjnych, otrzymywali pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego, przekazując zajmowane mieszkania do dyspozycji Policji. Wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, że bezsporne jest, iż strona będąc funkcjonariuszem Komendy Rejonowej Policji w P. decyzją z dnia [...] r., nr [...] otrzymała przydział lokalu mieszkalnego znajdującego się w P., przy ul. P. W przydzielonym lokalu wnioskodawca zamieszkał z żoną oraz dwoma synami. Powierzchnia przydzielonego lokalu wynosząca 37,15 m2 odpowiadała, przysługującym stronie w dniu przydziału lokalu, 4 normom zaludnienia. Dalej organ odwoławczy wskazał, że ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w rozdziale 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" reguluje następujące formy pomocy mieszkaniowej: prawo do lokalu mieszkalnego, prawo do równoważnika pieniężnego w przypadku nie posiadania lokalu mieszkalnego, równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o policji stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Natomiast ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej i ich rodzin określa z jakich form pomocy mieszkaniowej mogą korzystać emerytowani policjanci. Z treści art. 29 powołanej ustawy wynika, że funkcjonariusze uprawnieni do policyjnej emerytury lub rent oraz członkowie ich rodzin mają prawo do lokalu mieszkalnego . Natomiast z treścią art. 30 w/w ustawy wynika uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. W stosunku do powyższych uprawnień stosuje się przepisy na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Zdaniem organu odwoławczego nabycie prawa do pomocy finansowej nie jest świadczeniem należnym każdemu funkcjonariuszowi (emerytowi policyjnemu). Uprawnienie to przysługuje jedynie funkcjonariuszom, którzy nie mają zaspokojonej potrzeby mieszkaniowej, zrealizowanej w formie przydziału lokalu mieszkaniowego w drodze decyzji administracyjnej. Uprawnienie to funkcjonuje zatem obok podstawowej formy pomocy jaką jest prawo do lokalu mieszkalnego. Tym samym, warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu należy wiązać z taką sytuacją, w której policjant spełniałby warunki do uzyskania lokalu mieszkalnego zgodnie z zasadami określonymi w art. 88 – art. 90 ustawy o Policji oraz nie zachodziłaby żadna z przesłanek negatywnych określonych w art. 95 ust. 1 pkt 1 - 4 powołanej ustawy. W niniejszej prawie strona otrzymawszy na podstawie decyzji z 1995 r. lokal mieszkalny odpowiadający przysługującym jej normom zaludnienia, stała się osobą objętą wyłączeniem przewidzianym w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. K. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której wskazał, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca. Pismem z dnia 3 września 2014 r. zatytułowanym "uzupełnienie skargi" zarzucił organowi naruszenie: - art. 94 ust 1 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący objęty jest wyłączeniem ustawowym w zakresie prawa do uzyskania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oparcie się przez organy obu instancji na niepełnym i nieprzeanalizowanym materiale dowodowym; - art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej; - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie niepełnego i nierzetelnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji; - art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja organu I instancji winna zostać zmieniona przez organ II instancji, a wnioskowana pomoc przyznana skarżącemu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając podkreślił, że wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w P. z wnioskiem o zrzeczenie się przez Komendanta na jego rzecz mieszkania, które obecnie zajmuje. Wniosek ten został rozpatrzony odmownie, z uwagi na duże zainteresowanie zasiedleniem lokali pozostających w dyspozycji organu. Z uwagi na okoliczność rozpoczęcia budowy domu jednorodzinnego wystąpił z kolejnym wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej, który także został rozpatrzony odmownie. W ocenie skarżącego zupełnie niezrozumiałym jest fakt niejednolitego traktowania funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w P. Niektórzy z zatrudnionych tam pracowników składali analogiczne wnioski co skarżący, które rozpatrywane były pozytywnie. Takie postępowanie, zdaniem skarżącego, narusza przepis art. 8 K.p.a. Istotnym w ocenie skarżącego jest również to, że zaskarżona decyzja wydana została przy jednoczesnym pogwałceniu zasady swobodnej oceny dowodów, bowiem zupełnie pozbawionym uzasadnienia jest twierdzenie organu, jakoby skarżący był objęty ustawowym wyłączeniem umożliwiającym mu przyznanie pomocy finansowej. Skarżący zadeklarował zdanie zajmowanego przez siebie mieszkania służbowego po uzyskaniu wnioskowanej pomocy i dokończeniu budowy domu jednorodzinnego. Tym samym nie będzie "podwójnym beneficjentem". Ponadto oddanie zajmowanego lokalu spowoduje rozwiązanie problemów lokalowych Komendanta Powiatowego Policji w P. Skarżący zarzucił również, że obowiązujące przepisy prawa nie uniemożliwiają uzyskania wnioskowanej pomocy finansowej funkcjonariuszom budującym dom, w sytuacji gdy uprzednio dostali przydział mieszkania, a którego to mieszkania zrzekają się. Reasumując wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co utrudnia sądową kontrolę administracji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. mogłoby stanowić przesłankę do jej uchylenia. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania K. S. – emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji, pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 88, art. 94 ust. 1 , art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. z 2011 r. Nr 287 poz. 1687 ze zm.) w związku art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej i ich rodzin (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 30 powołanej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Przepis ten odsyła zatem, w zakresie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, do regulacji zawartych w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Wskazać należy, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane powołaną ustawą formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjantów, którymi są: 1. przydział policjantowi lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 ustawy), 2. przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu, jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy), 3. przyznanie policjantowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1ustawy). Zasady przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zasady zwrotu tej pomocy oraz jej wysokość określa, wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 94 ust. 4 ustawy o Policji, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 864 ze zm.). Z powołanych powyżej przepisów wynika, że każdemu policjantowi w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, bądź równoważnika pieniężnego za brak lokalu albo pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 94 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszej kolejności poprzez przydzielenie lokalu, a dopiero gdy przydziału nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Pomoc finansowa, o której mowa art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 88 ustawy. Treść przepisu art. 94 ust. 1 ustawy, według której przedmiotowa pomoc finansowa przysługuje policjantowi, w sytuacji określonej tą normą prawną, na uzyskanie spółdzielczego lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o pomoc, która ma umożliwić uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów prawa jest wykluczenie wykładni normy prawnej w oderwaniu od pozostałych norm danego aktu prawnego oraz w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych danej instytucji prawnej. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji należy zatem interpretować w powiązaniu z art. 88 i art. 89 cyt. ustawy. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie mu tego lokalu w drodze decyzji administracyjnej, pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest zaś konsekwencją niezrealizowania prawa funkcjonariusza, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, do otrzymania lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, pochodzącego z zasobów z zasobów o jakich mowa w art. 90 ustawy. Oba te uprawnienia, tj. przydział lokalu oraz pomoc finansowa, powiązane są ze sobą przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Tym samym dokonując analizy art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, należy więc mieć na względzie wykładnię systemową i celowościową tego przepisu pozwalającą traktować określenie "na uzyskanie lokalu mieszkalnego" jako cel na jaki pomoc ta ma być przeznaczona. Pomoc finansowa przysługuje bowiem w celu uzyskania przez policjanta lokalu mieszkalnego na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego i członków rodziny. Dopiero wówczas, gdy przydziału nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że K. S. zajmuje wraz rodziną lokal mieszkalny, położony się w P., przy ul. P., pozostający w dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w P.. Powyższy lokal został przydzielony skarżącemu decyzją Komendanta Rejonowego Policji w P. z dnia [...] r., nr [...]. Powierzchnia przydzielonego lokalu, wynosząca 37,15 m2 odpowiadała, przysługującym stronie w dniu przydziału, 4 normom zaludnienia. W związku z powyższym uznać należało, że w stosunku do skarżącego zrealizowano przysługujące mu prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie art. 88 ust. 1 o Policji, poprzez przydzielenie mu w/w lokalu. Brak jest zatem przesłanek do zastosowania zastępczej formy powyższego uprawnienia, tj. przyznania stronie wnioskowanej pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego na podstawie art. 94 ust. 1 powołanej ustawy. Tym samym podniesiony w skardze zarzut błędnej wykładni art. 94 ust. 1 ustawy o Policji uznać należy za nieuzasadniony. Za bezzasadne Sąd uznał także zarzuty naruszenia wskazanych przepisów procedury administracyjnej. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, organy administracji rozpatrujące przedmiotowy wniosek w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy sprawy. W toku postępowania podejmowały wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy, uwzględniając przy tym interes społeczny i słuszny interes obywatela, zapewniły skarżącemu czynny udział na każdym etapie postępowania. Natomiast zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia, co do stanu faktycznego sprawy, jak i podstawy materialonoprawnej rozstrzygnięcia pozwalały na dokonanie przez Sąd oceny zasadności jego podjęcia. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje także argumentacja skarżącego, co do nierównego traktowania funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w P. Sąd rozpoznając przedmiotową skargę orzekał na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w konkretnym, indywidualnym postępowaniu, wszczętym wnioskiem skarżącego z dnia 21 maja 2014 r. Sąd nie ma zatem kompetencji do oceny rozstrzygnięć organu podjętych wobec innych funkcjonariuszy Policji. Bez wpływu na wynik zapadłego orzeczenia pozostawał również podnoszony przez skarżącego zamiar zdania zajmowanego obecnie lokalu mieszkalnego po uzyskaniu wnioskowanej pomocy finansowej. Jak już bowiem wcześniej wskazano jedyną przesłanką przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 94 ust. 1 jest niezrealizowanie przysługującego policjantowi uprawnienia do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy. W stosunku do skarżącego powyższe uprawnienie zostało zrealizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego decyzją z dnia [...] r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił. e.o.