III SA/Łd 832/16

Dnia 20 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku Powiatu Zduńskowolskiego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Powiatu Zduńskowolskiego na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 2 sierpnia 2016 roku nr 19/2016/PR w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Powiat Zduńskowolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 2 sierpnia 2016 r. nr 19/2016/PR w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że nie dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi na jednorazowe pokrycie nałożonej korekty. Strona skarżąca wskazała, że budżet roku 2016 jest budżetem deficytowym o ujemnym wyniku między dochodami i wydatkami na kwotę 2 147 800,00 zł, co oznacza, że dla zrealizowania ujętych w nim zadań oraz spłatę rozchodów, istnieje konieczność zaciągnięcia kredytu bankowego z jednoczesną koniecznością przeprowadzenia postępowania przetargowego i uzyskaniem pozytywnej opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej o możliwości jego spłaty. Zdaniem powiatu brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje daleko idące konsekwencje wynikające w uregulowań art. 240a ustawy o finansach publicznych, które określają, że w przypadku braku możliwości uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej oraz budżetu jednostki samorządu terytorialnego powiat zobowiązany jest do przedstawienia planu naprawczego. W okresie realizacji tego planu jednostka samorządu terytorialnego jest ograniczona w funkcjonowaniu i wydatkowaniu środków finansowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zasługuje na uwzględnienie. W treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) ustawodawca przewidział, że po przekazaniu sądowi skargi, Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części. Sąd, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien zbadać czy zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenie skutków. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na wnioskodawcy. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, wnioskujący Powiat uprawdopodobnił wystąpienie ustawowych przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, tj. wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków finansowych dla budżetu Powiatu w przypadku wyegzekwowania przez organ żądanej znacznej kwoty. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wniosku, a odnoszące się wprost do mogącej zaistnieć sytuacji finansowej skarżącego Powiatu oraz sytuacji, w której skarżący nie będzie mógł realizować bieżących zadań, mogą być przyjęte za podstawę wstrzymania wykonania decyzji Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 2 sierpnia 2016 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu przyznanego dofinansowania. Należy wskazać, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. Należy stwierdzić, że poniesienie kwoty wymagalnej zaskarżoną decyzją może spowodować problemy Powiatu z realizacją zadań określonych przepisami ustaw. Uiszczenie wskazanej w decyzji kwoty mogłoby negatywnie wpłynąć na zabezpieczenie realizacji podstawowych i bieżących zadań jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym mogłoby powodować trudne do odwrócenia skutki. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 lipca 2011 r. o sygn. akt II GZ 371/11, zgodnie z którym gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją, działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Ewentualny natychmiastowy zwrot żądanej kwoty spowodowałby konieczność zaciągnięcia dodatkowych zobowiązań przez Powiat (zwiększenia przychodów z kredytów lub emisji obligacji). W konsekwencji mogłoby dojść do zachwiania płynności finansowej i trudności w prawidłowej realizacji ciążących na gminie zadań, a także konieczności dokonania przesunięć środków z innych zadań planowanych do realizacji w bieżącym roku budżetowym. Sytuacja taka mogłaby zaś skutkować zmniejszeniem środków m.in. na realizację zadań publicznych na rzecz ogółu mieszkańców gminy, a w perspektywie ograniczeniem w jakimś stopniu wykonywania niezbędnych zadań należących do jej kompetencji. Przedstawione okoliczności należy zatem uznać za uprawdopodobniające obawę wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd stwierdza, że w przypadku zmniejszenia ilości środków przekazanych w związku z realizacją zaplanowanych i rozpoczętych zadań, niezbędne będzie pozyskanie stosownych środków z innego źródła. Mając na względzie treść zaskarżonej decyzji oraz wysokość wymaganej do zwrotu kwoty dofinansowania nie może ujść uwadze, że wypłata z budżetu żądanej należności spowoduje konieczność uzyskania środków finansowych na realizację bieżących zadań powiatu z innych źródeł, w tym m.in. z nowo zaciągniętych kredytów. Zdaniem Sądu, wnioskujący o wstrzymanie powiat wykazał zatem, że w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi ryzyko braku odpowiednich środków na inne cele, w tym w szczególności na cele służące społeczeństwu i zamieszkującej na terenie gminy ludności. Konieczne bowiem będzie sięgnięcie przez skarżącą do środków zgromadzonych na inne cele, bądź właśnie pozyskanie pieniędzy z zewnętrznych źródeł finansowania. W konsekwencji powyższych działań mogłoby dojść do ograniczenia wykonania niezbędnych zadań na rzecz ogółu mieszkańców, należących do kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. Sąd uznał zatem, że okoliczności niniejszej sprawy wskazują na zaistnienie niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.