III SA/Łd 832/24

Dnia 13 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Paweł Dańczak, Protokolant, Starszy asystent sędziego Dominika Trella, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 13 września 2024 roku nr RPS-II.8641.91.2024 w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia 11 lipca 2024 r. Starosta Powiatu Piotrkowskiego (dalej: Starosta, organ I instancji), na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2024 r. poz. 475, dalej: u.p.z.) uznał M. S. (dalej: skarżąca) z dniem 11 lipca 2024 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił jej przyznania prawa do zasiłku. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca zakwestionowała zasadność rozstrzygnięcia w kwestii odmowy przyznania prawa do zasiłku. Wskazała, że podstawą odmowy przyznania prawa do zasiłku był fakt, że nie przepracowała minimum 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem, co nie jest prawdą. Poinformowała, że zgodnie z u.p.z. pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wlicza się do okresu 365 dni jako praca. Dodała, że opiekowała się synem ponad 20 lat, natomiast syn, nad którym sprawowała opiekę, zamierza skorzystać ze świadczenia wspierającego z ZUS. Decyzją z dnia 13 września 2024 r. Wojewoda Łódzki (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. "bezrobotny" oznacza osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g oraz i- m oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3, 4 i 4a, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkołach dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły oraz uczącej się w branżowej szkole II stopnia i szkole policealnej, prowadzącej kształcenie w formie stacjonarnej lub zaocznej, lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, (...). Zgodnie z art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy powiatowe urzędy pracy rejestrują bezrobotnych i poszukujących pracy oraz prowadzą rejestr tych osób. Rejestracja bezrobotnych i poszukujących pracy następuje po przedstawieniu przez te osoby dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień. Organ podkreślił, że rejestracja w urzędzie pracy ma charakter dobrowolny i następuje po zgłoszeniu się bezrobotnego do właściwego urzędu pracy i przedłożeniu przez bezrobotnego wymaganych dokumentów. Bezrobotny nie ma obowiązku zarejestrowania się w urzędzie pracy w określonym terminie, natomiast data rejestracji jest jednocześnie datą ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych. Stosownie zaś do art. 71 ust. 1 u.p.z. prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1/ nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2/ w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia, h) był zatrudniony za granicą i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant, i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Wedle ust. 2 pkt 9, do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy m.in. pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana, albo przyznaniem osobie, nad którą opieka była sprawowana, prawa do świadczenia wspierającego, o którym mowa w ustawie z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. poz. 1429 i 2760). Organ stwierdził następnie, że należy przyjąć jako zasadę, że bezrobotny powinien udokumentować wymagany przez przepisy "okres uprawniający do zasiłku" w dniu dokonania rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Z akt sprawy wynika, że skarżąca dokonała rejestracji w PUP w Piotrkowie Trybunalskim jako osoba bezrobotna 11 lipca 2024 r. W tym dniu spełniała warunki nabycia statusu osoby bezrobotnej, bowiem była osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia. Osobie zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy, spełniającej kryteria przyznania statusu bezrobotnego przysługuje zasiłek dla bezrobotnego, po udokumentowaniu okresu uprawniającego do jego nabycia. W ocenie organu skarżąca nie spełnia jednak warunków nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Akta sprawy wskazują bowiem, że skarżąca w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, tj. od 10 stycznia 2023 r. do 10 lipca 2024 r. nie była zatrudniona na podstawie umowy o pracę, ani nie posiada żadnego innego okresu uprawniającego do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wskazanego w art. 71 ustawy. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się "Zaświadczenie" z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 10 lipca 2024 r. informujące, że skarżąca w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. oraz w okresie od 16 grudnia 2006 r. do 26 kwietnia 2024 r. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad synem na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych. Wskazano również, że utrata prawa do ww. świadczenia była spowodowana wygaśnięciem decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego na syna w związku z uzyskaniem nowego orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nieuprawniającym do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ podkreślił, że zgodnie z cytowanymi powyżej przepisami ustawy okres pobierania świadczenia pielęgnacyjnego jest zaliczany do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku, jeżeli utrata prawa do tego świadczenia była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana bądź przyznaniem prawa do świadczenia wspierającego dla tej osoby. Syn skarżącej żyje, a zainteresowana nie przedstawiła żadnego dokumentu potwierdzającego przyznanie synowi świadczenia wspierającego. Zatem do okresu uprawniającego do przyznania zasiłku dla bezrobotnych nie można zaliczyć okresu pobierania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca nie udokumentowała żadnych innych okresów uprawniających do zasiłku. Organ podkreślił, że okres 18 miesięcy, w ciągu których bezrobotny zobowiązany jest udokumentować zatrudnienie lub inne okresy zaliczane do stażu w łącznej liczbie 365 dni, może być liczony tylko od dnia rejestracji. Aby nabyć uprawnienia do zasiłku bezrobotny musi wykazać spełnienie warunków określonych w art. 71 ustawy, tj. musi wykazać fakt posiadania co najmniej 365 dni uprawniających do zasiłku dla bezrobotnego w okresie ostatnich 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji. Skarżąca tego nie wykazała. Na tę decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że przebywała na świadczeniu pielęgnacyjnym ponad 20 lat – do końca czerwca 2024 r. Informację o tym, że nie spełnia wymogów okresu 365 dni uprawniających do uzyskania prawa do zasiłku uzyskała dopiero z decyzji organu I instancji, wcześniej pracownicy PUP w Piotrkowie Trybunalskim nie poinformowali jej o tym, co jej zdaniem było wprowadzeniem w błąd. Pozostała bez środków do życia na dwa lata przed osiągnięciem wieku emerytalnego. W związku z tym czuje się niesprawiedliwie potraktowana, gdyż naruszono jej konstytucyjne prawo równości obywateli, poprzez różnicowanie osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, zaliczając jednym opiekunom okres pobierania świadczenia pielęgnacyjnego jako pracę, a innym nie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku – organy uznały bowiem skarżącą za osobę bezrobotną. Sąd stwierdza, że organy zasadnie przyjęły, że w dniu dokonania rejestracji w PUP w Piotrkowie Trybunalskim, tj. 11 lipca 2024 r., spełniała warunki do nabycia statusu osoby bezrobotnej, bowiem była osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia. Taka ocena organów była prawidłowa i niekwestionowana skarżącą. W zakresie kwestionowanym przez skarżącą – odmowy prawa do zasiłku – organy również prawidłowo przyjęły, że skarżąca nie spełnia warunków do nabycia tego prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do odmowy prawa do zasiłku stanowiły przepisy art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 9 u.p.z. Według wskazanych przepisów osoba bezrobotna, aby nabyć prawo do zasiłku z dniem rejestracji obowiązana jest wykazać, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie przez okres co najmniej 365 dni, była zatrudniona (lit a) lub posiada inne okresy wymienione w tym przepisie (lit od b do i). W przypadku, gdy osoba bezrobotna udokumentuje prawo do zasiłku po upływie 7 dni od dnia rejestracji, zasiłek przysługuje od dnia jego udokumentowania, o czym stanowi art. 71 ust. 6 u.p.z. Do okresu 365 dni warunkującego nabycie prawa do zasiłku, zalicza się również okresy pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, ale tylko wtedy, gdy utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana, albo przyznaniem osobie, nad którą opieka była sprawowana, prawa do świadczenia wspierającego, o którym mowa w ustawie z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Aby więc skarżąca mogła uzyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy, konieczne było spełnienie dwóch warunków: pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem przez 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio przed dniem zarejestrowania jako osoba bezrobotna, a także utraty prawa do powyższego świadczenia spowodowana śmiercią syna skarżącej albo przyznaniem jej synowi prawa do świadczenia wspierającego. Zgodnie z art. 72 ust. 2 pkt 9 u.p.z. momentem końcowym pobierania świadczenia pielęgnacyjnego istotnym z punktu widzenia tej ustawy, jest wyłącznie albo śmierć osoby, nad którą sprawowano opiekę, albo przyznanie tej osobie prawa do świadczenia wspierającego. Ustawodawca nie powiązał prawa do zasiłku dla bezrobotnych z sytuacją, gdy utrata prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiła z innych powodów, np. z powodu wygaśnięcia decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego na syna w związku z uzyskaniem nowego orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, nieuprawniającym do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. oraz w od 16 grudnia 2006 r. do 26 kwietnia 2024 r. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad synem na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych. Utrata prawa do ww. świadczenia była spowodowana wygaśnięciem decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego na syna w związku z uzyskaniem nowego orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nieuprawniającym do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, a nie śmiercią syna lub przyznaniem mu prawa do świadczenia wspierającego. Skarżąca tego nie kwestionowała, przyznając także w toku rozprawy, że jej syn świadczenia wspierającego nie otrzymał, a dopiero ma zamiar się o nie ubiegać. Wobec tego Sądowi nie pozostawało nic innego, jak tylko podzielić stanowisko organów, że do okresu uprawniającego do przyznania zasiłku dla bezrobotnych nie można zaliczyć okresu pobierania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko to jest zresztą ugruntowane w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2021, I OSK 2902/20, przepis art. 71 ust. 1 u.p.z. określa sytuacje, w których bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Musi on być interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dając administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie przedmiotowego świadczenia. Oznacza to, że organy nie mogły podjąć innego rozstrzygnięcia, niż odmowa przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). ds