III SA/Łd 835/16

Dnia 22 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), , Protokolant pomocnik sekretarza Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 roku sprawy ze skargi R. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. na rzecz skarżącego R. P. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 835/16 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w Ł., na podstawie art. 6f, art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 1-3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 roku, poz. 355 ze zm.), odmówił R. P. wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w ilości 689 godzin za okres od dnia 1 lutego 2001 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż pismem z dnia 21 stycznia 2015 r. R. P., emerytowany funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w Ł. wystąpił o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane nadgodziny w ilości 654 godzin - za okres od 1 lutego 2001 r. do 31 grudnia 2014 r. z tytułu opieki sprawowanej nad psem służbowym. Do wniosku załączył: opinię Biura Prewencji i Ruchu Drogowego KGP, opinię prawną Biura Kadr i Szkolenia KGP, wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 1/08. Decyzją nr [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w Ł. odmówił R. P. wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za 654 godziny nadliczbowe wypracowane w latach 2001-2014. Komendant stwierdził, że w latach 2001-2008 w ogóle brak było w obowiązujących przepisach podstawy do uwzględnienia żądania - rozporządzenia MSWiA przewidywały tylko wypłatę dodatku za opiekę nad służbowym psem, nie przewidywały udzielania czasu wolnego w zamian za czas poświęcony na obsługę psa w godzinach służby. Uprawnienie do jednej godziny na codzienną obsługę psa w godzinach służby zostało wprowadzone dopiero zarządzeniem na 296 KGP z dnia 20 marca 2008 r. Organ przeprowadził dowody z zeznań świadków oraz przeanalizował karty pracy wnioskodawcy, dzienniki obsługi psa służbowego, wydruki z systemu kontroli dostępu do jednostki, grafiki służb plutonu patrolowego w KPP w Ł., miesięczne rozliczenia przepracowanych godzin w OPI KPP Ł. i oceniając całokształt tych dowodów uznał, że strona nie wykonywała służby w godzinach nadliczbowych, za które należałby się ekwiwalent. Od powyższej decyzji R. P. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie lub zmianę decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ł. Decyzją nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Ł. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. KWP w Ł. wskazał na uchybienia w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji i wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o wymienione w decyzji dokumenty. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy KPP w Ł. uzupełnił materiał dowodowy o dokumenty wskazane w decyzji organu odwoławczego, w szczególności: świadectwa ukończenia kursów specjalistycznych, zestawienie finansowe, zestawienia - porównania godzin służby wynikających z rożnych źródeł, rozkazy personalne dot. przebiegu służby i decyzją nr [...] z dnia [...] po raz kolejny odmówił stronie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w ilości 654 godziny za okres od dnia 1 lutego 2001 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. Po rozpoznaniu sprawy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., na skutek odwołania R. P., organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Ł. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. KWP w Ł. wskazał na wadliwość decyzji KPP w Ł. polegającą na nierozpoznaniu w całości żądania strony. W trakcie zapoznawania się z materiałem dowodowym w sprawie w dniu 26 lutego 2016 r. R. P. rozszerzył bowiem żądanie oświadczając: "Biorąc pod uwagę zarządzenie Komendanta Głównego Policji nr 296 z dnia 20 marca 2008 r. oraz opinię prawną KGP z dnia 20.10.2006 r. za każdy dzień wolny od służby powinienem mieć doliczoną jedną godzinę do służby. W rozpatrywanym okresie miałem 1356 dni wolnych, co według mnie jest równe 1356 godzin, które powinienem mieć dopisane do służby. Z powyższego wynika, że do czasu mojego odejścia ze służby miałem nadpracowane 689 godzin za rozpatrywany okres". Po ponownym rozpoznaniu sprawy Komendant Powiatowy Policji w Ł. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stwierdził, że R. P. pełnił służbę w Ogniwie Patrolowo-Interwencyjnym Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w Ł. od 1 kwietnia 2005 r. Na mocy Rozkazu nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Ł. z dnia [...] st. asp. R. P. od dnia 2 października 2000 r. pełnił służbę jako przewodnik psa służbowego. Miał wówczas przyznany na podstawie § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 grudnia 1998 r. dodatek z tytułu opieki nad psem służbowym w wysokości 10 % sumy minimalnej stawki uposażenia - ostatnio 152 zł. Dodatek przyznawany jest w zamian za opiekę nad powierzonym psem służbowym poprzez dbanie o dobrostan zwierzęcia, zapewnienie odpowiedniej karmy i dostarczanie jej zwierzęciu we właściwych czasookresach. R. P. został zwolniony ze służby rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w Ł. Nr [...] z dnia [...]z dniem [...]. Komendant Powiatowy Policji w Ł. wskazał, iż zgodnie z art. 33 ustawy o Policji, czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 ustawy. Policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 (art. 114 ust. 1 ustawy). Organ zaznaczył, że uszczegółowienie regulacji ustawowej znajduje się w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1471). Kwestie wykonywania zadań przez policję z użyciem psów służbowych reguluje natomiast szczegółowo zarządzenie nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] w sprawie metod i form wykonywania zadań z użyciem psów służbowych, szczegółowych zasad ich szkolenia oraz norm wyżywienia (Dz. Urz. KGP z 2008 r. Nr 7, poz. 46 ze zm.). Zgodnie z § 24 ust. 1, 2 i 5 rozporządzenia, planując służbę przewodnika należy zapewnić mu jedną godzinę na codzienną obsługę psa w godzinach pracy lub pełnienia służby. Czas na codzienną obsługę psa podczas służby przysługuje przewodnikowi, opiekunowi i kandydatowi na przewodnika, również w dniach pełnienia służby bez psa. Rozliczając czas pracy lub pełnienia służby przewodnika (...), uwzględnia się jedną godzinę na codzienną obsługę psa w każdym dniu wolnym od służby (...). Komendant Powiatowy Policji w Ł. zaznaczył przy tym, że poprzednio obowiązujące Zarządzenie Nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] w sprawie metod i form wykonywania zadań z użyciem psów służbowych, szczegółowych zasad ich szkolenia oraz norm wyżywienia (Dz. Urz. KGP. Nr 10, poz. 64) nie zawierało regulacji analogicznej do zapisów § 24 Zarządzenia Nr 296 KGP. Odnosząc się do żądania strony, Komendant Powiatowy Policji w Ł. stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Jeżeli chodzi o okres od 2001 r. (początek okresu objętego wnioskiem strony) do kwietnia 2008 r. żądanie strony nie znajduje oparcia w żadnym z obowiązujących przepisów. Dopiero bowiem Zarządzenie Nr [...] KGP z dnia 20 marca 2008 r. (obowiązujące od 15 kwietnia 2008 r.) wprowadziło dla przewodników psów służbowych: 1) uprawnienie do jednej godziny w godzinach służby na codzienną obsługę psa przy planowaniu służbę przewodnika, 2) uwzględnienie jednej godziny na codzienną obsługę psa w każdym dniu wolnym od służby i uprawnienie do "odbioru" tychże godzin. W ocenie organu, do kwietnia 2008 r. jedynym dodatkowym uprawnieniem służącym przewodnikowi psa był dodatek za opiekę nad służbowym psem, zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 grudnia 1998 r. w sprawie uposażenia zasadniczego policjantów, jego wzrostu z tytułu wysługi lat oraz szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości dodatków do uposażenia policjantów, Dz. U. z 1999 r. Nr 6, poz. 47, ze zm. (ust. 1 - policjantom, którym powierzono sprawowanie opieki nad służbowym koniem lub psem, przysługuje z tego tytułu dodatek w wysokości miesięcznej 10% kwoty bazowej), a następnie § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi łat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, t. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm., (ust. 1 - policjantowi, któremu powierzono sprawowanie opieki nad służbowym koniem lub psem, przysługuje z tego tytułu dodatek w wysokości 10% kwoty bazowej). Komendant Powiatowy Policji w Ł. wskazał, że R. P. omawiany dodatek był wypłacany, co wyczerpało jego dodatkowe uprawnienia w związku z opieką nad psem w okresie 2001 r. - kwiecień 2008 r. Rozważając żądanie R. P. w okresie od kwietnia 2008 r. do grudnia 2014 r. organ przeprowadził dowody z dokumentów w postaci: 1) kart pracy prowadzonych przez R. P. w latach 2010, 2012, 2013, 2) grafików służb plutonu patrolowego w KPP w Ł. prowadzonych przez Kierownika Ogniwa Patrolowo-interwencyjnego WPRiD w latach 2001-2013, 3) kserokopii dziennika pracy psa służbowego prowadzonego przez R. P. w latach 2008-2013, 4) wydruków z systemu kontroli dostępu do jednostki funkcjonującego w Komendzie Powiatowej Policji od marca 2011 r., który rejestruje faktyczne wejścia i wyjścia na teren KPP w Ł., 5) miesięcznych rozliczeń przepracowanych godzin w OPI KPP Ł. prowadzonych przez kierowników Ogniwa w okresie styczeń 2013 r. - luty 2015r., 6) notatki służbowej w sprawie raportu R. P. sporządzonych przez Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego KPP w Ł. – M. B., 7) zestawienia należności pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji oraz zeznań świadków: M. B. - Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego KPP w Ł., M. K. - Zastępcy Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego KPP w Ł., R. W. - byłego przewodnika psa służbowego, P. K. - byłego kierownik OPI KPP w Ł., B. L. - byłego kierownika OPI KPP w Ł., D. P. - byłego przewodnika psa służbowego, T. W. - obecnego kierownika OPI KPP w Ł. Komendant Powiatowy Policji w Ł. zaznaczył, że strona nie przedstawiła żadnych własnych wyliczeń, notatek czy innych danych uprawdopodabniających żądanie, tak co do zasady jak i co do wysokości (ilości przepracowanych godzin nadliczbowych). Z zestawienia sporządzonego na podstawie zebranych przez organ dokumentów wynika, że w okresie od 01.02.2001 r. do 31.12.2014 r. łączny rzeczywisty czas służby R. P., czas poświęcony na obsługę psa służbowego, pobyt na urlopach wypoczynkowych, pobyt na zwolnieniach lekarskich, pobyt na szkoleniach (w terminach 02.10.2000 r.- 02.02.2001 r., 16.09.2008 r.- 22.01.2009 r., 19.10.2011 r do 28.10.2011 r.- potwierdzony zaświadczeniami) był o 23 godziny krótszy, niż obowiązująca go w tym czasie norma czasu służby (zestawienie stanowi integralną część decyzji). Już tylko ten fakt, w ocenie organu prowadzi do wniosku o niezasadności wypłaty ekwiwalentu za czas służby przekraczający normę. Organ wskazał, że z zestawienia należności pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji wynika, że na dzień zwolnienia R. P. uprawniony był do wypłaty świadczeń z art. 114 ust. 1 pkt 1-2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, tj: odprawy pieniężnej, nagrody rocznej za 2015 rok w wysokości 1/12, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 2015 rok. Gdyby - wg wiedzy przełożonych - przysługiwał mu ekwiwalent za czas służby przekraczający normę, należność byłaby objęta przedmiotowym zestawieniem. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Komendant Powiatowy Policji stwierdził, że nie ma możliwości dokładnego określenia, kiedy dokładnie godziny nadliczbowe wypracowane w danym dniu lub okresie zostały rozliczone dniami wolnymi. Godziny te były bowiem na bieżąco kompensowane w trakcie układania grafików w kolejnych miesiącach (notatka służbowa kierownika OPI i zastępcy Naczelnika WPiRD). Porównanie danych z różnych źródeł (grafiki służby, system kontroli dostępu), nie budzi wątpliwości organu, że R. P. w analizowanym okresie nie wykonywał czynności służbowych w czasie przekraczającym normę, które nie zostały rozliczone dniami wolnymi, a w konsekwencji - za które należałby mu się ekwiwalent. W odwołaniu od powyższej decyzji R. P. zarzucił: - błędne ustalenia faktyczne poczynione przez organ I Instancji polegające na przyjęciu, że w szczególności w okresie od dnia 1 lutego 2001 roku do dnia 14 kwietnia 2008 roku nie wykonywał codziennej obsługi psa w każdym dniu wolnym od pracy, podczas gdy taką obsługę faktycznie wykonywał, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, - naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt. 2 i 5 ustawy o Policji w zw. z § 24 pkt. 5 i 6 Zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] w sprawie metod i form wykonywania zadań z użyciem psów służbowych, szczegółowych zasad ich szkolenia oraz norm wyżywienia, poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że na przewodniku psa spoczywa ciężar dowodu w zakresie wykazania, iż wykonywał on codzienną obsługę psa w każdym dniu wolnym od służby w wymiarze jednej godziny. Wniósł o uchylenie w całości decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ł. i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, tj. przyznanie ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby. Wnoszący odwołanie podkreślił, że błędne jest twierdzenie organu I Instancji, iż żądanie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby za okres od dnia 1 lutego 2001 r. do dnia 14 kwietnia 2008 r. nie znajdowało oparcia w żadnym z obowiązujących przepisów prawa. W jego ocenie, w okresie sprzed wejścia w życie Zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czas poświęcany przez przewodników psów służbowych na czynności pielęgnacyjne psów (tj. tzw. obsługi psa) w dniach wolnych od służby był czasem służby. Potwierdzone zostało to jednoznacznie w Opinii Prawnej Komendy Głównej Policji z 20.10.2006 r. dotyczącej udzielania przewodnikom psów służbowych czasu wolnego w zamian za czynności - żywienie i utrzymanie psów w czystości w dni wolne od służby. R. P. zaznaczył, że wykonywana przez niego obsługa psa służbowego nie polegała jedynie na karmieniu psa na terenie Komendy Powiatowej Policji w Ł., ale również w dni wolne od służby, musiał kupować karmę, słomę, czy udawać się z psem na wizyty u weterynarza, czy też sam bez psa, odbierał dla niego leki po uprzedniej konsultacji z lekarzem weterynarii. Często też zabierał psa w dni wolne do swojego domu. W jego ocenie, zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza że od 2001 r. stale zajmował się przydzielonymi mu psami, także w dni wolne od służby. Podkreślił, że mając na uwadze treść § 24 Zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] należy stwierdzić, iż przyznana przewodnikowi psa jedna godzina na codzienną obsługę psa w każdym dniu wolnym od służby, jest godziną przyznawaną ryczałtowo (tj. w wysokości ustalonej z góry - bez rozliczania czasookresu poszczególnych czynności obsługi psa), nie podlegającą szczegółowemu rozliczeniu i dokumentowaniu, dlatego też prowadzenie przez organ I Instancji postępowania dowodowego dotyczącego dokumentowania faktycznej obsługi psa w dni wolne od służby stanowi naruszenie przepisu stypizowanego w § 24 pkt. 5 i 6 Zarządzenia. Decyzją nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania R. P. od decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Ł. z dnia [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w ilości 689 godzin za okres od dnia 1 lutego 2001 roku do dnia 31 grudnia 2014 roku, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w ilości 689 godzin za okres od dnia 1 lutego 2001 roku do dnia 31 grudnia 2014 roku. Organ II instancji, odnosząc się do czasookresu żądania strony dotyczącego wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby w ilości 689 godzin, stwierdził, że okres ten winien on być podzielony na trzy okresy, czego nie dostrzegł organ I instancji: I. od dnia 01 lutego 2001 roku do dnia 26 sierpnia 2001 roku, II. od dnia 27 sierpnia 2001 roku do dnia 14 kwietnia 2008 roku, III. od dnia 15 kwietnia 2008 roku do dnia 31 grudnia 2014 roku. Ustosunkowując się do pierwszego z wyżej wymienionych okresów, organ wskazał, że brak jest podstaw prawnych do wypłaty stronie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. Prawna możliwość otrzymywania przez policjantów ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, została wprowadzona bowiem dopiero z dniem 27 sierpnia 2001 roku przez ustawę z dnia 27 lipca 2001 roku o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100 poz. 1084), która weszła w życie z dniem 27 sierpnia 2001 roku, (art. 11 ustawy zmieniającej z dnia 27 lipca 2001 roku). Wcześniej nie było przepisów ustanawiających takie świadczenie. Nie posiadając w przepisach prawa normy uprawniającej do przyznania dochodzonego świadczenia, organ nie mógł uwzględnić wniosku, gdyż takie działanie obarczone byłoby wadą nieważności. Odnosząc się do żądania strony wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby za kolejny okres od dnia 27 sierpnia 2001 roku do dnia 14 kwietnia 2008 roku, organ II instancji stwierdził, że w tym okresie istnieją podstawy prawne do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, ale obowiązujące w tym czasie zarządzenie nr 11 Komendanta Głównego Policji z dnia 04 lipca 2002 roku w sprawie metod i form wykonywania zadań z użyciem psów służbowych, szczegółowych zasad ich szkolenia oraz norm wyżywienia (Dz. Urz. KGP Nr 10, poz. 64) nie zawierało regulacji analogicznej do treści § 24 zarządzenia nr 296 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2008 roku w sprawie metod i form wykonywania zadań z użyciem psów służbowych, szczegółowych zasad ich szkolenia oraz norm wyżywienia (Dz. Urz. KGP nr 7, poz. 46 ze zm.), to jest uprawnienia dla przewodnika psa służbowego jednej godziny na codzienną obsługę psa w godzinach pracy lub pełnienia służby. Do dnia 14 kwietnia 2008 roku jedynym dodatkowym uprawnieniem służącym przewodnikowi psa służbowego był dodatek za opiekę nad psem służbowym, zgodnie z § 9 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 grudnia 1998 roku w sprawie uposażenia zasadniczego policjantów, jego wzrostu z tytułu wysługi lat oraz szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości dodatków do uposażenia policjantów (Dz. U. Nr 6, poz. 47), a następnie zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Odnosząc się do ostatniego z wyżej wymienionych okresów organ odwoławczy podniósł, iż istnieją podstawy prawne do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w oparciu o zarządzenie nr 296 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2008 roku w sprawie metod i form wykonywania zadań z użyciem psów służbowych, szczegółowych zasad ich szkolenia oraz norm wyżywienia przewodnik psa służbowego, które wprowadziło: - uprawnienie do jednej godziny w godzinach służby na codzienną obsługę psa przy planowaniu służby przewodnika, - uwzględnienie jednej godziny na codzienną obsługę psa w każdym dniu wolnym od służby i uprawnienie do "odbioru" tych godzin. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego strona nie przedstawiła żadnych własnych wyliczeń, notatek czy innych dokumentów uprawdopodabniających żądanie. Wskazał, że warunkiem, aby czas służby został uznany za ponadnormatywny, jest polecenie służbowe kierownika komórki organizacyjnej, w której policjant pełni służbę. Równocześnie czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji powinien zostać odpowiednio udokumentowany w ewidencji czasu służby (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 05 lipca 2012 roku o sygn. akt 372/12). Organ podkreślił, że z zestawienia sporządzonego na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego wynika, iż za okres od dnia 1 lutego 2001 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. norma czasu służby strony wynosiła 28136 godzin, czas służby wynosił 20181 godzin, urlopy 3664 godzin, zwolnienie lekarskie 2704 godzin, delegowanie 920 godzin, obsługa codzienna psa według dziennika pracy psa służbowego 644 godzin. Z powyższych danych wynika, iż czas służby strony był o 23 godziny krótszy niż obowiązująca stronę w tym czasie norma czasu służby. Zestawienie tych danych prowadzi do wniosku organ II instancji o niezasadności wypłaty ekwiwalentu za czas służby przekraczający normę. Wskazał ponadto, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji nie ma możliwości dokładnego określenia kiedy dokładnie godziny nadliczbowe wypracowane w danym dniu lub okresie zostały rozliczone dniami wolnymi. Godziny te na bieżąco rozliczano w trakcie układania grafików w kolejnych miesiącach. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż wobec wykazania, że Komendant Powiatowy Policji w Ł. w sposób niezgodny ze stanem faktycznym i prawnym odmówił wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w ilości 689 godzin za okres od dnia 01 lutego 2001 roku do dnia 31 grudnia 2014 roku. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. należało uchylić w całości decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Ł. z dnia [...] i odmówić wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w ilości 689 godzin za okres od dnia 01 lutego 2001 roku do dnia 31 grudnia 2014 roku. W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącego zarzucił: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (w zw. z art. 33 ust. 3 i 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 8 ust. 1 i § 9 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18.10.2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, w szczególności w odniesieniu do okresu służby od 27.08.2001 r. do 14.04.2008 r., podczas gdy wykładnia tych przepisów za cały okres od dnia 27.08.2001 r. jeśli jest dokonywana obecnie - to powinna być jednolita i zgodna z obecną powszechną praktyką, a tym samym zbieżna z regułami zapisanymi w Zarządzeniu nr 296 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2008r., które jest tylko aktem kierownictwa wewnętrznego i nie ustanowiło normy prawa powszechnie obowiązującego a jedynie w tym zakresie dokonało wykładni norm prawa powszechnie obowiązującego. 2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy a) art. 7, 8, 77 § 1 i 4 oraz 80 kpa poprzez dokonanie częściowo dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, częściowo w sposób sprzeczny z treścią dowodów przy ich pominięciu lub przy nietrafnej ich ocenie, bez uwzględnienia całokształtu okoliczności, a częściowo poprzez wyprowadzenie nienależytych wniosków lub zaniechanie wyprowadzenia właściwych wniosków z faktów ujawnionych w postępowaniu wbrew wskazaniom doświadczenia życiowego, zasadom wiedzy i faktom powszechnie znanym, niesłuszne obciążanie skarżącego brakami w dokumentacji czasu służby i czynienie na tej podstawie niekorzystnego dla strony domniemania o zaistnieniu faktów niewynikających z dowodów (tj. o wykorzystaniu czasu wolnego w zamian za "godziny nadliczbowe" polegające na sprawowaniu opieki nad psem służbowym w dni wolne) wbrew dyrektywie uwzględniana słusznego interesu obywateli, a w konsekwencji nieustalenie żadnej godziny służby wykonywanej poprzez opiekę nad psem służbowym w dni wolne w okresie od dnia 27.08.2001 r. do dnia 14.04.2008r., b) art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie niejasnego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, tj. takiego, które nie daje jednoznacznej odpowiedzi, czy organ uznał, że opieka nad psem służbowym w okresie od dnia 27.08.2001 r. do dnia 14.04.2008 r. w obowiązującym wówczas stanie prawnym (przed wejściem w życie Zarządzenia nr 296 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2008 r.) uzasadniała przyznanie w zamian czasu wolnego od służby i ewentualnie ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny w tym zakresie, a jeśli nawet założyć, że tak, to niewyjaśnienie jak według organu wymiar czasu służby polegającej na opiece nad psem służbowym w dni wolne powinien być na gruncie wówczas obowiązującego stanu prawnego obliczony i wykazany. c) art. 138 § 1 ust. 2 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji gdy organ zarazem wydał własne rozstrzygniecie tożsame w treści jak rozstrzygniecie (sentencja) zawarte w decyzji organu I instancji. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części objętej skargą oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę R. P. uznać należy za zasadną. Na wstępie trzeba przypomnieć, iż zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, , dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrolując w opisanych wyżej kryteriach legalność zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...], sąd stwierdził naruszenie przez organ przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Należy przede wszystkim podkreślić, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej: "k.p.a." Na gruncie tego przepisu, ustawodawca określił treść i formę jednej z możliwych decyzji organu odwoławczego, w zamkniętym katalogu dopuszczalnych prawem rozstrzygnięć. Mowa jest w tym przepisie o decyzji reformatoryjnej, tj. innymi słowy o decyzji merytoryczno - reformacyjnej. Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy: 1) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo 2) uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części. Jakkolwiek Kodeks postępowania administracyjnego nie określa podstaw wydania przez organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcia, to jednak należy przyjąć, że decyzja reformatoryjna (zmieniająca), ze swej istoty i natury, może być wydana w sytuacji, gdy w rezultacie rozpatrzenia sprawy w związku z wniesieniem odwołania, organ administracji dojdzie do przekonania i stwierdzi, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Jest ona natomiast nieprawidłowa z pewnością wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa materialnego albo jest niezasadna. W konsekwencji stwierdzić więc należy, że podstawę jej wydania stanowić może niekwalifikowane naruszenie przepisów prawa materialnego. W odniesieniu zaś do stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję, tylko jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, chyba że był zobowiązany do jego usunięcia, co może nastąpić przy odpowiednim zastosowaniu art. 136 k.p.a. Konfrontując normatywną treść oraz konsekwencje obowiązywania przywołanej regulacji z treścią (sentencji i uzasadnienia) zaskarżonej do sądu decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. nie sposób uznać, że mieści się ona w ramach wyznaczonych wzorcem określonym w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a wręcz została wydana z istotnym naruszeniem tego przepisu. Zastosowanie trybu z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ł. z dnia [...] doprowadziło w rozpoznawanej sprawie do wydania orzeczenia o identycznym rozstrzygnięciu, jak zawarte w decyzji uchylonej. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. po rozpatrzeniu odwołania R. P. od decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Łowiczu z dnia 29 czerwca 2016 roku w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w ilości 689 godzin za okres od dnia 1 lutego 2001 roku do dnia 31 grudnia 2014 roku, uchylił bowiem zaskarżoną decyzję w całości i ponowie orzekł o odmowie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w ilości 689 godzin za okres od dnia 1 lutego 2001 roku do dnia 31 grudnia 2014 roku. Decyzja ta nie jest więc decyzją reformatoryjną (merytoryczno – reformacyjną) w rozumieniu przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i wydanie w konsekwencji powyższego, decyzji - co do istoty powielającej w swej treści rozstrzygnięcie zawarte w decyzji uchylonej, nie mieści się w ramach wyznaczonych wzorcem określonym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że uchylenie decyzji wiąże się z równoczesnym wydaniem orzeczenia, co do istoty sprawy w tym uchylonym zakresie (uchylonej części). Istotą zaś sprawy jest to, co organ załatwia w drodze decyzji (art. 104 § 2 k.p.a.). Istota sprawy jest wyrażana w rozstrzygnięciu decyzji (decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty - art. 104 § 2 k.p.a.), które stanowi kluczowy jej element. W oparciu o wskazany przepis nie można zatem wydać rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji w całości, a następnie orzec co do istoty sprawy w sposób identyczny, jak w decyzji w całości uchylonej, nie wyjaśniając przy tym w żaden sposób motywów takiego działania. Trzeba zaznaczyć, iż w orzecznictwie przyjmuje się konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo trafność podjętego rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy organ II instancji przyjął za podstawę orzekania inne przepisy prawa materialnego, niż organ I instancji. Wynika to z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), której istota sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej jednak sprawie stanowiska organów opierały się na tych samych przepisach prawa materialnego. Domyślać się należy, że skoro organ odwoławczy w wyniku merytorycznego rozpatrzenia odwołania skarżącego uznał, że jest ono niezasadne i opierając się w całości na ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ I instancji, tak samo jak ten organ orzekł o odmowie wypłaty R. P. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w ilości 689 godzin za okres od dnia 1 lutego 2001 roku do dnia 31 grudnia 2014 roku, to podstawą uchylenia decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ł. nie były uchybienia natury procesowej. Jednak z zarówno z treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, jak również z jej uzasadnienia nie sposób wywnioskować, co było powodem uchylenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. decyzji organu I instancji i wydania rozstrzygnięcia o identycznej treści, jak to uchylone. Przy takim stanowisku, zasadnie podnosi pełnomocnik skarżącego, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy Komendant Wojewódzki Policji w Ł. naruszył art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy bez żadnego uzasadnienia wydał własne rozstrzygniecie tożsame w treści, jak rozstrzygnięcie uchylone. W ocenie sądu, podjęcie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. decyzji kasacyjno-reformatoryjnej, przy jednoczesnym wydaniu orzeczenia o identycznej treści, jak uchylona decyzja organu I instancji - bez wyjaśnienia motywów takiego działania, stanowi istotne uchybienie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co prowadzi do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Powyższe stanowi, zdaniem sądu, wystarczającą podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, jednak sąd uznał za zasadne podkreślić, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest niezrozumiałe także w warstwie merytorycznej. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podzielił bowiem okres, za który skarżący wystąpił o przyznanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby na trzy podokresy: I/ od dnia 01 lutego 2001 roku do dnia 26 sierpnia 2001 roku, II/ od dnia 27 sierpnia 2001 roku do dnia 14 kwietnia 2008 roku, III/ od dnia 15 kwietnia 2008 roku do dnia 31 grudnia 2014 roku. Podział taki spowodowany był faktem, iż w ocenie organu odwoławczego, za pierwszy okres w ogóle nie ma podstawy prawnej do wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, za okres drugi i trzeci taka podstawa prawna istnieje, jednak w przypadku drugiego okresu, kiedy obowiązywało Zarządzenie Nr 11 Komendanta Głównego Policji z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań z użyciem psów służbowych, szczegółowych zasad ich szkolenia oraz norm wyżywienia, policjantowi sprawującemu opiekę nad psem służbowym przysługiwał z tego tytułu jedynie dodatek do wynagrodzenia, natomiast dopiero Zarządzeniem nr 296 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2008 roku w sprawie metod i form wykonywania zadań z użyciem psów służbowych, szczegółowych zasad ich szkolenia oraz norm wyżywienia przewodnik psa służbowego, wprowadzono: - uprawnienie do jednej godziny w godzinach służby na codzienną obsługę psa przy planowaniu służby przewodnika, - uwzględnienie jednej godziny na codzienną obsługę psa w każdym dniu wolnym od służby i uprawnienie do "odbioru" tych godzin. Odnosząc się do żądania R. P. Komendant stwierdził natomiast, że z zestawienia sporządzonego na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego wynika, iż za okres od dnia 1 lutego 2001 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. norma czasu służby strony wynosiła 28136 godzin, czas służby wynosił 20181 godzin, urlopy 3664 godzin, zwolnienie lekarskie 2704 godzin, delegowanie 920 godzin, obsługa codzienna psa według dziennika pracy psa służbowego 644 godzin. Z powyższych danych wynika, w ocenie organu, iż czas służby strony był o 23 godziny krótszy niż obowiązująca stronę w tym czasie norma czasu służby. Zestawienie tych danych doprowadziło organ II instancji do wniosku o niezasadności wypłaty ekwiwalentu za czas służby przekraczający normę. Skoro jednak organ, jak zaznaczono wyżej, podzielił okres za który skarżący wystąpił o przyznanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby na trzy podokresy, to zdaniem sądu rozliczenie normy czasu służby skarżącego w stosunku do należnych i niewykorzystanych dni wolnych od służby również powinno takie podokresy uwzględniać. Przyjęta bowiem przez organ metodyka rozliczenia czasu służby skarżącego powoduje, że nie jest jasne z jakich powodów organ odmówił stronie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, jeżeli chodzi o drugi podokres. Czy dlatego, że w tym okresie stronie nie przysługiwał czas wolny w zamian za obsługę psa w godzinach służby i w dniach wolnych od służby, czy też dlatego, że takie godziny nie zostały faktycznie "wypracowane". Także, jeżeli chodzi o okres trzeci, tj. okres, w którym obowiązywało Zarządzenie nr 296 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2008 r., które przewidywało uprawnienie do jednej godziny w godzinach służby na codzienną obsługę psa przy planowaniu służby przewodnika oraz do jednej godziny na codzienną obsługę psa w każdym dniu wolnym od służby i uprawnienie do "odbioru" tych godzin, podobnie brak jest jasnego stanowiska organu, co do sposobu rozliczenia normy czasu służby. Organ odwoławczy nie odniósł się bowiem w żaden sposób do stanowiska R. P. zawartego w odwołaniu, iż mając na uwadze treść § 24 Zarządzenia nr 296 Komendanta Głównego Policji, przyznana przewodnikowi psa jedna godzina na codzienną obsługę psa w każdym dniu wolnym od służby, jest godziną przyznawaną ryczałtowo (tj. w wysokości ustalonej z góry - bez rozliczania czasookresu poszczególnych czynności obsługi psa), nie podlegającą szczegółowemu rozliczeniu i dokumentowaniu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika tymczasem, w jaki sposób organ "rozliczył" przysługującą skarżącemu jedną godzinę na codzienną obsługę psa służbowego w czasie wolnym od służby. Czy przyjmował ją "ryczałtowo", czy też uznał, że jedna godzina na codzienną obsługę psa w każdym dniu wolnym od służby przysługuje jedynie w dniach, w których opieka faktyczne była sprawowana i znajduje potwierdzenie w Dzienniku obsługi psa oraz systemie kontroli dostępu KPP, a jeżeli tak, to na czym oparł takie stanowisko. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Komendant Wojewódzki Policji w Ł. powinien w ramach swych kompetencji podjąć działania niezbędne do naprawienia wyżej opisanych uchybień proceduralnych. Podnieść również należy, że jak wynika z treści skargi wniesionej do sądu, strona skarżąca zgodziła się z rozstrzygnięciem organu w części dotyczącej okresu od 01.02.2001 r. do 26.08.2001 r., co winno zostać wzięte przez organ pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W tym stanie sprawy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylić zaskarżoną do sądu decyzję w całości. Ponieważ zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w sentencji odnosi się do całości wniosku skarżącego, bez wyróżnienia poszczególnych podniesionych w nim kwestii i okresów, to brak jest możliwości częściowego jej uchylenia zgodnie z wnioskiem zgłoszonym w skardze. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania oparte zostało o przepisy art. 200 w zw. z art. 205 § 1-3 p.p.s.a. d.j.