III SA/Łd 84/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi B. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz B. T. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu zażalenia B. T., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A." B. T. z siedzibą w Ł., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Ł. z dnia [...] nr [...], o odmowie uzgodnienia wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego [....] w granicach projektowanego obszaru górniczego [...] na gruntach m. K., nr ew. działek: 198/3, 201/4, 203/4, 205/8, 205/10,206/3 i 207/7. Podejmując powyższe rozstrzygnięcie ustalono, że Marszałek Województwa [...] wystąpił do Wójta Gminy Ł. o uzgodnienie udzielenia powyższej koncesji dla B. T. pismem z dnia 3 lutego 2010 r. na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t. j. Dz. U. nr 228 z 2005 r., poz. 1947 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Wójt Gminy Ł., po ponownym rozpatrzeniu sprawy (postanowienie Wójta Gminy Ł. z dnia [...], nr [...] zostało uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji postanowieniem SKO w S. z dnia [...], nr [...]), ponownie uzgodnił negatywnie wniosek o udzielenie w/w koncesji. Wobec braku dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji przytoczył treść istotnych dla niniejszej sprawy ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł., zatwierdzonego Uchwalą Rady Gminy Ł. Nr [...] (zwanego dalej studium) — terenów o symbolach R3 i ZŁ, dokładnie i szczegółowo przeanalizował na ich podstawie kierunki rozwoju przestrzennego obszarów objętych wnioskiem. Organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że kierunki rozwoju przestrzennego przedmiotowego terenu, ustalone w wymienionym studium nie pozwalają na dopuszczenie na nim zamierzenia planowanego przez skarżącego - prowadzenia działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny. Tym samym organ pierwszej instancji uznał, że niemożliwe jest pozytywne uzgodnienie udzielenia koncesji na wskazaną działalność planowaną przez wnioskodawcę na przedmiotowym terenie, z powodu niezgodności z powoływanym studium. Jako dodatkowe uzasadnienie przyjętego stanowiska organ powołał brzmienie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). B. T. złożył zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia uzgadniającego wniosek pozytywnie, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. powołało brzmienie art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku Prawo geologiczne i górnicze (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 228 poz.1947 ze zm.). Ustalono, na przedmiotowym terenie nie obowiązuje plan miejscowy. Uzgodnienie niniejszej sprawy z wójtem według wskazanego przepisu następuje zatem na podstawie ustaleń studium i polega na zbadaniu zgodności zamierzonej działalności koncesyjnej polegającej na wydobywaniu kopaliny (w rozpatrywanej sprawie - piasku) z ustaleniami wskazanego studium dotyczącymi przedmiotowego terenu. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji wydając zaskarżone postanowienie, dokonał analizy zgodności planowanej działalności z ustaleniami studium. Przytaczając w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zapisy powołanego studium dla przedmiotowego terenu, organ pierwszej instancji ustalił, iż działki ewidencyjne nr 201/4, 205/8, 205/10 i 206/3 położone są w strefie oznaczonej na rysunku w/w studium jako obszar o symbolu R3 (część opisowa rysunku studium: "Struktura funkcjonalno - przestrzenna - kierunki rozwoju"), oznaczającej obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej z dopuszczeniem zalesień oraz zabudowy związanej z użytkowaniem rolniczym gruntów, działka ewidencyjna nr 201/7 według danych z ewidencji gruntów w części o powierzchni 0,11 ha oznaczona jest w studium jako obszar o symbolu ZŁ, oznaczającym obszary leśnej przestrzeni produkcyjnej, w pozostałej części jako obszar o symbolu R3, działka ewidencyjna nr 203/4 w części o powierzchni 0,38 ha oznaczona jest jako obszar o symbolu ZŁ, w pozostałej części jako obszar o symbolu R3, działka ewidencyjna nr 198/3 oznaczona jest jako obszar o symbolu PG4, oznaczającym teren i obszar górniczy [...]. Powołując się na tekst studium, organ pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia przedstawił wyjaśnienia do wskazanych powyżej symboli obszarów funkcjonalnych. Na ich podstawie określił główne kierunki rozwoju przestrzennego Gminy Ł. na obszarach o symbolach R3, ZŁ i PG4. Wskazał dopuszczalne lub wskazane zagospodarowanie oraz ograniczenia w zagospodarowaniu obszaru o symbolu R3. Określił również kierunki i wskaźniki oraz standardy dotyczące zagospodarowania terenu o tym symbolu, parametry i wskaźniki oraz zasady zagospodarowania i użytkowania terenów wymagane do ustalenia w planach miejscowych. W wyniku powyższej analizy organ pierwszej instancji stwierdził, że na obszarach określonych symbolami R3 i ZŁ nie ma możliwości ustalenia kierunków rozwoju przestrzennego (na podstawie studium) w taki sposób, aby były one zgodne z przewidywanym przez skarżącego zamierzeniem. Powyższe stanowisko nie dotyczy działki nr 198/3 (również objętej wnioskiem w niniejszej sprawie), co do której Starosta [...] wydał koncesję na wydobywanie kopaliny. Postępowanie uzgadniające w niniejszej sprawie musi jednak dotyczyć całego obszaru, którego dotyczy wniosek koncesyjny, a nie poszczególne działki ewidencyjne. W ocenie organu pierwszej instancji, wprawdzie w tekście studium uwzględniono zasady ochrony złóż geologicznych (udokumentowanych i przyszłych) i wskazano, że wyznacza się na rysunku studium granice obszarów potencjalnego występowania złóż surowców naturalnych, na których dopuszczalne jest ustanowienie terenu i obszaru górniczego, jednakże zdaniem tego organu w/w zapis nie kreuje automatycznej zmiany kierunków rozwoju przestrzennego na obszarach oznaczonych symbolami R3 i ZŁ. Kolegium wskazało, iż planowana przez wnioskodawcę działalność koncesyjna polegająca na wydobywaniu kopaliny (piasku) na wymienionym we wniosku o wydanie koncesji terenie jest niezgodna z powołanymi powyżej ustaleniami studium, dotyczącymi przedmiotowego terenu. W myśl powołanego art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, jedynym kryterium branym pod uwagę w niniejszej sprawie przy uzgadnianiu udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny są zapisy zawarte w studium. Kolegium doszło do przekonania, że okoliczności wzięte pod uwagę przez organ pierwszej instancji przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy i miały wpływ na stanowisko tego organu stwierdzające, że wydobywanie kopaliny na przedmiotowym obszarze jest niezgodne z zapisami studium. Ustalenia dokonane przez ten organ na podstawie zapisów studium, iż przedmiotowy teren nie jest przeznaczony na prowadzenie opisywanej koncesyjnej działalności wydobywczej oznacza, iż brak jest zgodności ze studium planowanego przedsięwzięcia mającego polegać na prowadzeniu eksploatacji złoża kruszywa naturalnego (piasku). Kolegium nie podzieliło zaprezentowanej w zażaleniu interpretacji studium, według której skoro dopuszczalne jest ustanowienie na terenach R3 i ZŁ zasady ochrony złóż geologicznych, a w treści studium jako podstawowe ustalenie w zakresie kierunków rozwoju przestrzennego jest przyjęcie rozwoju terenów eksploatacyjnych złóż kruszyw w obrębie [...] (K., Cz., U.), to tym samym zaskarżone postanowienie zostało wydane wbrew istniejącemu stanowi faktycznemu i prawnemu. Zarówno bowiem przytoczone wcześniej postanowienia studium dla przedmiotowego terenu w brzmieniu aktualnie obowiązującym, jak i wskazywane przez skarżącego ustalenia studium nie dają podstaw do przyjęcia, iż studium przewiduje na wskazanym terenie możliwość prowadzenia działalności eksploatacyjnej. W związku z powyższym w ocenie Kolegium wydanie pozytywnego uzgodnienia wniosku o wydanie koncesji w niniejszej sprawie byłoby sprzeczne z ustaleniami tego studium. Organ odwoławczy wskazał również, iż organ pierwszej instancji wskazując jako jedną z przesłanek negatywnego uzgodnienia okoliczność, iż zmiana przeznaczenia użytków leśnych na cele nieleśne może być dokonana wyłącznie w planie miejscowym, wywiódł powyższe ustalenia z postanowień studium we wskazanym zakresie. Z załączonych do akt sprawy dokumentów związanych z wnioskiem o udzielenie koncesji na przedmiotowych działkach wynika, że obszar złoża stanowiący jednocześnie granice terenu, którego dotyczy wniosek o wydanie koncesji na wydobywanie kopaliny, posiada powierzchnię ca 12 ha 4202 m2, na którą składają się grunty rolne i leśne. Organ powołał się na art. 10 ust.2 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80, póz. 717 ze zm.). Wskazał, iż przytoczone wcześniej ustalenia studium dotyczące przedmiotowego terenu wskazują, iż gmina nie planuje dokonać zmiany przeznaczenia wskazanych gruntów leśnych na cele nieleśne. Organ podkreślił również, iż uzgodnienie wniosku o wydanie koncesji na wydobywanie kopaliny musi uwzględniać stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydawania orzeczenia. Wyjaśnił, iż aktualizacja studium wymaga podjęcia stosownej uchwały przez Radę Gminy. Zarzuty skierowane w stosunku do zapisów studium nie mogły być przedmiotem merytorycznej oceny w niniejszej sprawie, z uwagi na jej przedmiot - uzgodnienie koncesji. Natomiast określone w studium granice złoża udokumentowanego czy też potencjalnego, nie musi oznaczać granicy przyszłej eksploatacji. Organ wskazał, iż okoliczność uzyskania przez wnioskodawcę pozytywnych rozstrzygnięć uzyskanych w odrębnych postępowaniach koniecznych przed złożeniem wniosku o uzyskanie koncesji nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Na powyższe postanowienie B. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie, uchylenie poprzedzającego je postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest dokonanie przez organ administracyjny uzgodnienia udzielenia koncesji na planowaną działalność w oparciu jedynie o niektóre zapisy studium bez przeprowadzenie kompleksowej analizy zgodności planowanej działalności ze wszystkimi ustaleniami studium, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych polegający na ustaleniu, że zapisy studium nie dają podstawy do przyjęcia, iż studium przewiduje na terenie działek objętych wnioskiem skarżącego możliwość prowadzenia działalności eksploatacyjnej. Zarzucono również naruszenie prawa procesowego – art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez wydanie przez ten sam organ w tych samych okolicznościach faktycznych, w oparciu o tę samą podstawę prawną, bez szczególnego uzasadnienia dwóch sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć. Skarżący przytoczył fragment rozdziału III.5.1 tekstu studium. Stwierdził, że organy nie odniosły się w ogóle do powyższych przepisów, pozostając w sprzeczności z ich ustaleniami mimo iż skarżący wyraźnie wskazał na nie w treści zażalenia. Jego zdaniem uprzednie pozytywne rozstrzygnięcia stojące u podstaw wystąpienia z wnioskiem o uzgodnienie udzielenia koncesji posiadają kluczowe znaczenie w sprawie. Powołał się na pozytywna decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...], nr [...] określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Kolegium nie wskazało przyczyn, dla których powołana w niej okoliczność pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. Oznacza to, iż skarżąca pozostaje w niepewności co do swojej sytuacji prawnej. Nie jest również w stanie ustalić, z jakich przyczyn zapadło w sprawie takie a nie inne rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powtarzając stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Poprzedzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie, naruszają przepisy prawa procesowego i materialnego, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) udzielenie koncesji na działalność polegającą m.in. na wydobywaniu kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tej sprawie na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje plan miejscowy. Uzgodnienie następuje zatem na podstawie ustaleń studium i polega na zbadaniu zgodności zamierzonej działalności koncesyjnej polegającej na wydobywaniu kopaliny z ustaleniami studium dotyczącymi przedmiotowego terenu. W tej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania a w szczególności art. 7, 77 § 1 tj. przepisów dotyczących postępowania dowodowego. Wbrew stwierdzeniu zawartemu w kwestionowanym postanowieniu postępowanie dowodowe, analiza dowodów dokonana przez organy obu instancji, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie że zapisy studium nie pozwalają na uzgodnienie zamierzonej działalności. Organy powołały się na okoliczność że działki ewidencyjne nr 201/4, 205/8, 205/10 i 206/3 położone są w strefie oznaczonej na rysunku studium jako obszar o symbolu R3 a działka nr 201/7 oznaczona jest w studium jako obszar o symbolu ZL i R3, działka nr 203/4 jako obszar o symbolu ZL i symbolu R3. W aktach sprawy brak rysunku studium z którego wynikałoby, że działkom tym przepisano w/w symbole. A wręcz przeciwnie na fragmencie rysunku studium uwarunkowania kierunków zagospodarowania przestrzennego (brak oznaczenia strony) znajdującego się po stronie 19 zdaje się wynikać, że granice inwestycji obejmują teren oznaczony symbolami PG4 i R3. Już ten fakt powoduje że rozstrzygnięcia organów obu instancji należało uchylić. Stwierdzić również należy i to ma decydujące znaczenia dla oceny rozstrzygnięć organów obu instancji, że interpretacja zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. dokonana w toku postępowania administracyjnego jest nieuprawnione. Teren PG4 oznacza teren i obszar górniczy [...], zgodnie z zapisem na stronie 48 studium na obszarze gminy ustala się następujące zasady ochrony złóż geologicznych: - na obszarach udokumentowanych, a jeszcze nie wyeksploatowanych obowiązuje zakaz realizacji budynków i sieci infrastruktury technicznej oraz zalesień - wyznacza się, na rysunku studium, granice obszaru potencjalnego występowania złóż surowców naturalnych w których dopuszczalne jest ustanawianie terenu i obszaru górniczego. Założono przy tym rekultywację terenów poeksploatacyjnych w kierunku leśnym z utrzymaniem zbiorników powstałych w wyniku eksploatacji złoża spod wody (str. 48 Studium). Celem polityki zagospodarowania przestrzennego, gdy chodzi o obszar PG, jest ochrona i eksploatacja udokumentowanych złóż geologicznych. Jako preferencje dopuszczalne lub wskazane zagospodarowanie to przewidziano do czasu podjęcia eksploatacji użytkowanie rolnicze lub leśne, a po zakończeniu eksploatacji rekultywacja o leśnym lub wodnym z możliwością przeznaczenia fragmentów pod zabudowę rekreacyjną (str. 40 studium). Jak stwierdzono, w rozdziale II w punkcie 9 studium, wpływ uwarunkowania na, ustalenie kierunków i zasad, zagospodarowania przestrzennego gminy "uwarunkowania omówione we wcześniejszych rozdziałach studium mają decydujący wpływ na ustalenie kierunków rozwoju przestrzennego oraz podstawowych zadań z nimi związanych". W tabeli określającej "Kierunki uwarunkowań" i Wybrane kierunki rozwoju przestrzennego obszaru w punkcie 9 w kategorii uwarunkowań "Występowanie udokumentowanych złóż, kopalin oraz zasobów wód podziemnych" jako "Wybrane kierunki rozwoju przestrzennego obszarów" podano "Uwarunkowania wymagają" - ochrony udokumentowanych złóż geologicznych z wykluczeniem na tych obszarach zabudowy, - określenia kierunku rozwoju umożliwiającego eksploatację złoża, oraz zasad rekultywacji (k. 27 i 28 Studium). Jeżeli, chodzi o "Politykę zagospodarowania przestrzennego" w stosunku do terenów o symbolu R3, to grunty rolne o niższej jakości (klasy V i VI) – jako cel polityki wskazano "Utrzymanie ekstensywnej produkcji rolniczej, Zwiększenie leśnej przestrzeni produkcyjnej.". Z tych zapisów wynika jednocześnie że celami rozwoju przestrzennego w przypadku występowania udokumentowanych złóż kopalin jest umożliwienie eksploatacji złoża. Do czasu podjęcia eksploatacji możliwe jest użytkowanie rolnicze lub leśne. Użytkowanie rolnicze lub leśne nie wyklucza podjęcia eksploatacji. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na marginesie należy dodać że nie można uzgodnić czegoś negatywnie. Uzgodnienie to "czynić zgodnym z czymś, doprowadzić do braku rozbieżności, obopólnie wyrażać na coś zgodę, ujednolicać, koordynować, harmonizować" (Słownik Języka Polskiego – Tom III, Warszawa 1981, s. 642). Jeżeli nie zaszły przesłanki do "uzgodnienia" – to należy wniosek oddalić, lub odmówić uzgodnienia. a.ł.