III SA/Łd 84/18

Dnia 31 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2018 roku sprawy ze skargi S. S. na uchwałę Zarządu Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia przebiegu dróg gminnych położonych na terenie gminy [...] postanawia: 1) odrzucić skargę 2) zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego S. S. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną w dniu 8 lutego 2018 pod poz. 632 tytułem wpisu sądowego od skargi. Zarząd Gminy [...], na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., w dniu 12 kwietnia 2001 r. podjął uchwałę nr 28/2001 w sprawie ustalenia przebiegu dróg gminnych położonych na terenie gminy [...]. Pismem z 23 stycznia 2017 r., które wpłynęło do Rady Gminy w [...] 31 stycznia 2017 r., S. S. wezwał Radę Gminy w [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uznanie uchwały z 12 kwietnia 2001 r. za nieważną w części, w jakiej ustala przebieg drogi oznaczonej nr [...] o długości 0,8 km przez nieruchomość niestanowiącą własności gminy oraz z uwagi na naruszenie art. 7 ust. 3 w związku z art. 2a ust. 2 u.d.p.. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Zarząd Gminy [...] w uchwale z 12 kwietnia 2001 r. ustalił przebieg drogi gminnej częściowo po działce stanowiącej jego własność. Droga ta została wydzielona przez skarżącego z gruntów będących jego własnością na własne potrzeby – w celu skrócenia dojazdu do pól uprawnych. Działka ta nie stanowi jedynej drogi dojazdowej do jakiejkolwiek działki prywatnej czy publicznej. Rozdziela działki będące własnością skarżącego, stanowiące integralną całość gospodarstwa rolnego. Taki przebieg drogi stwarza potencjalne zagrożenie dla skarżącego i członków jego rodziny. Gmina [...] nie dysponuje żadnym aktem prawnym potwierdzającym jej własność części drogi nr [...] W odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z 27 lutego 2017 r. Rada Gminy w [...] stwierdziła, że nie znajduje podstaw do uznania uchwały za nieważną. Droga nr [...] , posadowiona na działce nr [...], uzyskała status drogi publicznej gminnej w mocy prawa. W skardze na uchwałę z 12 kwietnia 2001 r. S. S. wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, w jakiej ustala przebieg drogi oznaczonej nr [...] o długości 0,8 km, dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi, wystąpienie do Starostwa Powiatowego w Ł. Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami w Ł. o nadesłanie map obrazujących przebieg geodezyjny działek gruntu o nr ewid. [...], [...], [...] we wsi [...], gmina [...] sprzed zmian geodezyjnych z 1895 r. wraz ze wskazaniem poprzedniego oznaczenia geodezyjnego działek gruntu o nr ewid. [...] , [...], [...] na okoliczność pierwotnego przebiegu działek gruntu, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej uchwale, w zaskarżonej części, skarżący zarzucił naruszenie art. 7 ust. 3 w związku z art. 2a ust. 2 u.d.p. poprzez wytyczenie przebiegu drogi przez grunt będący własnością skarżącego. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał argumentację wskazaną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wskazał nadto, że od 21 stycznia 1981 r. jest właścicielem nieruchomości położonych w gminie [...] we wsi [...] o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], dla których Sąd Rejonowy w Ł. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] . Nieruchomości te nabyli rodzice skarżącego na mocy aktu nadania ziemi nr [...] z 30 sierpnia 1954 r. oraz na mocy aktu notarialnego z 26 listopada 1980 r. Stanowiące nieruchomość rolną działki nr [...], [...], [...] przylegały do siebie. Ojciec skarżącego na działkach tych przez środek siedliska wytyczył dla własnych potrzeb, tj. skrócenia dojazdu do innych pól uprawnych drogę polną, która miała mu służyć jako droga dojazdowa do pozostałych działek nr ewid. [...] i [...]. Zdaniem skarżącego, wskazuje to na jego uzasadniony interes. Gmina [...] nie dysponuje żadnym aktem prawnym potwierdzającym własność części drogi nr [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...] wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że skarżący nie zachował ustawowego terminu do wniesienia skargi. Skarżący pismem z 23 marca 2015 r. zwracał się z wnioskiem o uchylenie uchwały Zarządu Gminy [...] z 30 kwietnia 2001 r., a Rada Gminy w [...] udzieliła odpowiedzi na ten wniosek pismem z 24 kwietnia 2015 r. Sporna droga pozostaje w zarządzie i posiadaniu Gminy [...] co najmniej od 1988 r. na mocy uchwał Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. – tj. uchwały nr [...] z 11 lutego 1988 r. oraz nr [...] z 9 czerwca 1988 r., które nie były przez skarżącego kwestionowane. Już w 2001 r. skarżący został poinformowany, że droga znajduje się w zasobie dróg gminnych i nie podjął żadnych dalszych działań prawnych zmierzających do zmiany tego stanu rzeczy. Skarżący nie przejawia na zewnątrz przekonania o własnych uprawnieniach właścicielskich. Pismem z 13 grudnia 2016 r. zwrócił się do gminy [...] o wyrażenie zgody na wycięcie drzew położonych w pasie drogi gminnej. Droga pozostaje w gminnym zasobie nieruchomości co najmniej od 1988 r. i jest stale w widoczny sposób użytkowana przez mieszkańców Gminy [...]. Gmina dysponowała zaś ważnymi uchwałami Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z 9 czerwca 1988 r. nr [...] i z 11 lutego 1988 r. nr [...], weszła zatem w posiadanie drogi w dobrej wierze. Droga uległa zasiedzeniu przez Gminę [...]. Postanowieniem z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 313/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę S. S. wniesioną w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu sąd stwierdził, że 25 marca 2015 r. skarżący skierował do organu wniosek o uchylenie uchwały. W treści tego pisma jego autor sprzeciwił się zaliczeniu polnej drogi przebiegającej przez stanowiące jego własność działki nr ewid. [...], [...] i [...] do kategorii dróg gminnych i wpisania ich do wykazu dróg gminnych, co – zdaniem autora pisma – jest działaniem niezgodnym z prawem. Organ pismem z 24 kwietnia 2015 r. udzielił odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 25 marca 2015 r. Lektura pisma skarżącego z 25 marca 2015 r. potwierdza, że – choć nie zostało ono zatytułowanie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a "wniosek o uchylenie uchwały" – w istocie stanowi ono wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które powinno poprzedzać wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W tej sytuacji ponowne skierowanie do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie otwiera terminu do wniesienia skargi. Od powyższego postanowienia skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z 30 listopada 2017 r., sygn.. akt I OSK 2435/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie z 27 czerwca 2017 r. o odrzuceniu skargi. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny, uznając odrzucenie skargi za przedwczesne stwierdził, że analiza pisma skarżącego z 25 marca 2015 r. nie wykazała, aby stanowiło ono wezwanie dokonane w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zwanej dalej u.s.g.. W piśmie tym skarżący, działając jako właściciel gospodarstwa rolnego o pow. 11,2 ha położonego w miejscowości [...], gmina [...], wnioskował o uchylenie uchwały Rady Gminy [...], na mocy której droga polna przebiegająca przez środek działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] będących jego własnością została zakwalifikowana jako gminna i wpisana do wykazu dróg gminnych. Skarżący wnioskował dodatkowo o wydanie odpisu uchwały, na mocy której droga polna przebiegająca przez jego nieruchomość została wpisana do wykazu dróg gminnych. W odpowiedzi na powyższe pismo Rada Gminy w [...] pismem z 24 kwietnia 2015 r. poinformowała skarżącego, że nie podejmowała uchwały o wskazanej przez wnioskodawcę treści. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z pisma skarżącego z 25 marca 2015 r. nie sposób wywieść, o uchylenie której uchwały wnioskował skarżący. Brak konkretyzacji przedmiotu wniosku spowodował, że również organ gminy miał problem z jego identyfikacją. Dopiero w piśmie z 23 stycznia 2017 r. skarżący sprecyzował, iż jego interes prawny został naruszony § 1 uchwały Zarządu Gminy [...] z dnia 12 kwietnia 2001 r. nr [...], w którym oznaczono przebieg drogi oznaczonej nr [...]. Z uwagi na powyższe okoliczności, to pismo 23 stycznia 2017 r. należało uznać za pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie wyżej wymienionej uchwały. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi 11 maja 2018 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę. Droga nr [...] w ewidencji gruntów i budynków otrzymała nr działki [...]. Pełnomocnik organu administracji wniósł o oddalenie skargi oraz złożył kserokopię pozwu skarżącego do Sądu Rejonowego w Ł. z 30 stycznia 2017 r. o zaniechanie naruszeń przez Gminę [...] i przywrócenie stanu poprzedniego. Oświadczył, że sąd cywilny zawiesił postępowanie sądowe do czasu zakończenia sprawy w sądzie administracyjnym. W piśmie z 28 maja 2018 r. pełnomocnik organu wskazał, że zaskarżona uchwała nie posiada części graficznej. W piśmie z 1 czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że na mocy umowy przekazania gospodarstwa rolnego z 21 stycznia 1981 r. skarżącemu i jego żonie przekazano gospodarstwo rolne o powierzchni 11,20 ha. W 1985 r. skarżący wnioskował do Urzędu Gminy w [...] o zmianę umowy przekazania gospodarstwa rolnego w zakresie powierzchni gruntów. W piśmie z 10 kwietnia 1985 r. Urząd Gminy w [...] potwierdził, że z aktu nadania ziemi z 30 sierpnia 1954 r. wynika uwłaszczenie ojca skarżącego na 5,60 ha, zaś z aktu notarialnego nr [...] wynika, iż skarżący wraz z żoną był już właścicielem 5,5987 ha. Wynikająca z tych dokumentów łączna powierzchnia gospodarstwa rolnego wyniosła 11,1987 ha. W umowie przekazania gospodarstwa rolnego z 21 stycznia 1981 r. powierzchnia gospodarstwa została zaokrąglona do 11,20 ha. Wobec powyższego "droga" została wyodrębniona z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi 31 lipca 2018 r. pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że popiera skargę. Skarżący uważa się za właściciela działki nr [...], ale nie ma na to dokumentów. Wszystkie dokumenty istotne, zostały załączone do akt sprawy. Dotychczas nie toczyło się postępowanie sądowe w przedmiocie prawa własności do spornej działki. Skarżący chciałby ogrodzić działki nr [...], [...] i [...] w jedną działkę i zlikwidować drogę. Pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd odrzucił skargę S. S. z powodu braku czynnej legitymacji procesowej do jej wniesienia. Zgodnie z treścią art.58 § 1 pkt.5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz.369 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art.3 § 2 pkt. 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art.58 § 1 pkt.5a p.p.s.a. jest art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r. poz.446 ze zm.), dalej u.s.g. S. S. wniósł skargę w niniejszej sprawie właśnie na podstawie tego przepisu. Stosownie do treści art.101 ust.1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017r. (mającym zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na datę wydania zaskarżonego aktu i brzmienie art.17 ust.2 ustawy z 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2017r. poz.935), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu art.101 ust.1 u.s.g. wynika, że wnoszący skargę na podstawie tego przepisu musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/2005, LEX nr 194894). Interes prawny powinien być bezpośredni i realny. Bezpośredniość interesu prawnego dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes wywodzi. O naruszeniu interesu prawnego konkretnej osoby można mówić wówczas, gdy zaistnieje realne jego zagrożenie, istniejące już w chwili wejścia w życie uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Od interesu prawnego należy natomiast odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżenia rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Interes prawny musi wynika z przepisu prawa materialnego przy czym chodzi o taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z wydanym rozstrzygnięciem (uchwałą). Innymi słowy interes prawny będzie posiadał taki podmiot dla którego istnieje przepis prawa, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek pozostający w związku z treścią uchwały. Dla wykazania, iż miało miejsce naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art.101 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r., trzeba wykazać związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną osoby skarżącej. Należy zatem wykazać, iż zaskarżona uchwała pozbawia osobę skarżącą pewnych, gwarantowanych prawem, uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Dotyczy to sytuacji gdy zaskarżony akt wpływa negatywnie na sytuację prawną osoby skarżącej. Innymi słowy zaskarżony akt musi godzić w indywidualną sferę prawną takiego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych takich jak zniesienie, ograniczenie lub uniemożliwienie realizacji posiadanych uprawnień bądź też nałożenie na podmiot konkretnych obowiązków (wyrok NSA z dnia 1 października 2013r. w spr. I OSK 1209/13). Podkreślić należy, że przymiot strony w postępowaniu, o którym mowa w art.101 ust.1 u.s.g. kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. W postępowaniu prowadzonym na podstawie K.p.a. stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie. Natomiast w postępowaniu toczącym się na podstawie art.101 ust.1 u.s.g. stroną może być tylko taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Należy zaznaczyć, iż skarga z art.101 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. nie jest skargą powszechną (actio popularis), służącą każdemu kto zarzuca uchwale naruszenie porządku prawnego. Intencją tego przepisu nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego będzie mogła korzystać każda osoba jeżeli uzna, że uchwała jest sprzeczna z prawem. Konieczną przesłanką wniesienia takiej skargi jest wykazanie, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie osoby skarżącej (wyrok NSA z 4 czerwca 2005r. w spr. OSK 1563/04 – Lex nr 171196, wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005r. w spr. II SA/Wa 2375/04). W rozpoznanej sprawie, w ocenie sądu, brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie S. S. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała nr [...] Zarządu Gminy [...] z 12 kwietnia 2001r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg gminnych położonych na terenie gminy [...], w części dotyczącej drogi nr [...] o długości 0,8 km. W ocenie S.S. wymieniona droga przebiega częściowo po działkach stanowiących jego własność i rozdziela jego działki stanowiące integralną całość jego gospodarstwa rolnego. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że S. S. jest właścicielem między innymi działek o numerach ewidencyjnych [...] ,[...] i [...] we wsi [...]. Działki te rozdziela droga oznaczona jako działka nr [...]. Usytuowanie wymienionych działek oraz spornej drogi obrazuje wyrys z mapy z ewidencji gruntów i budynków (k.145). W ocenie sądu skarżący nie wykazał, że droga nr [...], której przebieg ustala zaskarżona uchwała, stanowi jego własność. Dowodem własności tej drogi nie mogą stanowić dokumenty złożone przez S. S. a mianowicie: orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Ł. z 23 września 1947r. (k.15), dokument nadania ziemi Przewodniczącego Powiatowej Komisji Ziemskiej z 30 sierpnia 1954r. (k.14), umowa przekazania własności gospodarstwa rolnego z 21 stycznia 1981r. (k.9-10) oraz pismo Naczelnika Gminy [...] z 10 kwietnia 1985r. (k.159). Wszystkie wymienione dokumenty mają charakter ogólnikowy. Określaj one jakiej wielkości gospodarstwo nabył ojciec skarżącego a następnie jego syn S. oraz wskazują, że łączna powierzchnia gospodarstwa wynosi 11,2000 ha (w zaokrągleniu). Z żadnego wymienionego dokumentu nie wynika, że gospodarstwo to obejmuje także sporną drogę (działkę nr [...]). Do żadnego z tych dokumentów nie została dołączona mapa określająca położenie gospodarstwa. Do akt sprawy S. S. złożył także odpis pozwu skierowany przeciwko Gminie [...] wniesiony do Sądu Rejonowego w Ł. I Wydział Cywilny o zaniechanie naruszeń i przywrócenie stanu zgodnego z prawem (k.138-139). Również z treści tego pozwu nie wynika, że S.S. jest właścicielem działki nr [...]. Organ administracji złożył natomiast do akt sprawy wypis z ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] który wskazuje, że właścicielem tej działki jest Gmina [...] (k.145). Analiza całego zebranego materiału dowodowego wskazuje, że S. S. uważa się za właściciela spornej drogi (działki nr [...]). W ocenie skarżącego właścicielem gospodarstwa rolnego obejmującego także sporną drogę był jego ojciec, który wytyczył drogę zaś obecnie jej przebieg ustaliła gmina w zaskarżonej uchwale. S. S. nie przedstawił jednak wiarygodnego dokumentu stwierdzającego, że jest właścicielem działki nr [...] bo złożone przez niego dokumenty tej okoliczności nie wykazują. W sytuacji gdy nie wykazał on, że jest właścicielem działki nr [...] (spornej drogi) to nie można uznać, że zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Aby uznać, że do takiego naruszenia doszło uchwała organu gminy musi negatywnie wpływać na sytuację prawną osoby skarżącej. Uchwała taka musi pozbawiać osobę skarżącą pewnych gwarantowanych jej uprawnień lub uniemożliwiać ich realizację. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy zaskarżonym aktem a indywidulaną sytuacją prawną osoby skarżącej. W rozpoznawanej sprawie nie istnieje taki związek przyczynowy pomiędzy uchwałą z 12 kwietnia 2001r. a sytuacją prawną S. S. Skoro skarżący nie wykazał, że jest właścicielem spornej drogi (działki nr [...]) bądź że posiada do niej jakiś inny tytuł prawny to brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżona uchwała wpływa na jego sytuację prawną a więc wywołuje negatywne następstwa na realizację posiadanych uprawnień. Nie można zatem uznać aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny lub uprawnienia S. S. W związku z czym, w ocenie sądu, nie posiada on czynnej legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę nr [...] . Kwestia kto jest właścicielem gruntu pod którym biegnie droga nr [...] (działka nr [...]) winna być wyjaśniona w postępowaniu przed sądem powszechnym. W postępowaniu przed sądem cywilnym S. S. może wykazywać, że to on jest właścicielem działki nr [...] a nie Gmina [...]. Kwestia ta nie jest natomiast ustalana w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest skarga wniesiona na podstawie art.101 ust.1 u.s.g. Każda osoba wnosząca skargę do sądu administracyjnego na podstawie wymienionego przepisu musi wykazać, że ma do tego legitymację a w niniejszej sprawie S. S. tego nie wykazał. Nie ulega wątpliwości, że skarżący jest zainteresowany aby droga nr [...] przebiegała inaczej niż zostało to ustalone w zaskarżonej uchwale. Jak bowiem wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 31 lipca 2018r. S. S. zamierza ogrodzić działki nr [...] ,[...] i [...] w jedną działkę i zlikwidować tym samym drogę nr [...] przebiegającą pomiędzy tymi działkami. Jest zatem zainteresowany aby droga nr [...] miała inny przebieg niż ustalono to w uchwale nr [...] . Jest to jednak interes faktyczny a nie prawny gdyż nie opiera się na żadnym przepisie prawa materialnego. S. S. nie wykazał, że posiada tytuł prawny do działki nr [...]. Osoba posiadająca interes faktyczny a nie prawny nie posiada jednak legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art.101 ust.1 u.s.g. Prawie cala skarga w niniejszej sprawie poświęcona jest kwestii, że Gmina [...] nie jest właścicielem drogi nr [...] gdyż nie dysponuje żadnym aktem prawnym potwierdzającym własność do tej drogi. Skarżący powołuje się przy tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych i w istocie kwestionuje legalność uchwały nr [...] . Kwestia ta pozostaje jednak poza zakresem rozważań sądu w niniejszej sprawie gdyż obowiązkiem sądu w jest zbadanie w pierwszej kolejności czy skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na podstawie art.101 ust.1 u.s.g. Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach S. S. nie wykazał aby przysługiwał mu jakikolwiek tytuł prawny do spornej drogi (działki nr [...]). Nie wykazał zatem aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny lub uprawnienie a tym samym nie posiada on legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art.101 ust.1 u.s.g. Należy zaznaczyć, że skarga z art.101 ust.1 u.s.g. nie jest skargą powszechną (actio popularis) służącą każdemu kto zarzuca uchwale naruszenie prawa. Sąd administracyjny nie jest sądem odwoławczym z którego może korzystać każda osoba, jeżeli uzna, że uchwała jest sprzeczna z prawem. Konieczną przesłanką wniesienia skargi jest wykazanie, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie osoby skarżącej. W niniejszej sprawie S. S. nie wykazał istnienia tej przesłanki. Mając to na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt.5a p.p.s.a. sąd odrzucił skargę. Na podstawie art.232 § 1 pkt.1 p.p.s.a. sąd zwrócił skarżącemu kwotę 300 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego. ak