III SA/Łd 84/22

16 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie: Przewodniczący Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K.-M. na pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu kosztów sfinansowanych świadczeń opieki zdrowotnej postanawia: odrzucić skargę. d.j. W piśmie z 9 grudnia 2019 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zwrócił się do J. K.-M. o przesłanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii przedłożonych przez świadczeniobiorcę "O.W." dokumentów na podstawie, których zostały wystawione recepty podlegające refundacji. W piśmie tym wskazano, że w przypadku niedysponowania przez skarżącą dokumentami złożonymi przez świadczeniobiorcę, wskazanymi w art. 50 ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. 2019 r., poz. 1373 ze zm., dalej: "u.ś.o.z.") [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia odmawia finansowania w tym zakresie i na podstawie art. 50 ust. 15 u.ś.o.z. wzywa do dokonania wpłaty środków finansowych na wskazany rachunek bankowy w terminie 14 dni od otrzymania pisma. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca przesłała do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia kopię oświadczenia świadczeniobiorcy. W piśmie z 23 stycznia 2020 r. poinformowano skarżącą, że prawidłowe dane pacjentki to O. W., a nie jak wskazano wcześniej "O. Wa.". W odpowiedzi w piśmie z 3 lutego 2020 r. skarżąca wskazał, że przepisane pacjentce leki nie były refundowane i wnosi o przedstawienie kopii recepty z lekiem refundowanym przed obciążeniem kosztami refundacji. W piśmie 6 marca 2020 r., znak: [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia poinformował skarżącą, że leki na recepcie wystawionej 2 lipca 2015 r. nie miały wskazanej przez lekarza odpłatności i zostały zrealizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. § 10 ust. 1 pkt 8 lit. b. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 kwietnia 2018 r. w sprawie recept. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że skarżąca nie dysponuje dowodem z złożenia przez świadczeniobiorcę dokumentów wskazanych w art. 50 ust. 6 u.ś.o.z. Na podstawie art. 50 ust. 15 u.ś.o.z. odmówił finansowania świadczeń na kwotę 50,40 zł oraz wezwał skarżącą do wpłaty tych środków na rachunek bankowy w terminie 14 dni od otrzymania pisma. Do pisma z 6 marca 2020 r. została załączona nota księgowa. W odpowiedzi na pismo z 6 marca 2020 r. skarżąca zwróciła oryginał noty księgowej i w piśmie z 8 maja 2020 r., zatytułowanym "odwołanie", zażądała jej "unieważnienia". W piśmie z 30 czerwca 2021 r. skarżąca stwierdziła, że doręczone jej 28 czerwca 2021 r. wezwanie do zapłaty narusza porządek prawny. "Odwołaniu" z 8 maja 2020 r. nie nadano żadnego biegu. W piśmie z 18 sierpnia 2021 r. skarżąca poinformowała, że 13 sierpnia 2021 r. otrzymała przedsądowe wezwanie do zapłaty kwoty 53,87 zł z odsetkami i zażądała przekazania akt sprawy do sądu w celu umożliwienia jej obrony interesów prawnych. W piśmie z 20 grudnia 2021 r., znak: [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia podtrzymując stanowisko zajęte w piśmie z 6 marca 2020 r. stwierdził, że skierowanie wezwania do zwrotu środków było zasadne. W przypadku, gdy leczony świadczeniobiorca w związku art. 50 ust. 15 pkt 2 u.ś.o.z. nie był uprawniony do bezpłatnego leczenia na podstawie przepisów szczególnych ani nie złożył oświadczenia, o którym mowa w art. 50 ust. 6 u.ś.o.z. zgodnie ze wzorami stanowiącymi załączniki do rozporządzeń Ministra Zdrowia z dnia 10 marca 2015 r. nie ma podstaw do obciążenia Narodowego Funduszu Zdrowia kosztami udzielonych mu świadczeń. 24 września 2012 r. została zawarta umowa nr [...] pomiędzy [...] Oddziałem Wojewódzkim NFZ a skarżącą, której przedmiotem były m. in. świadczenia stron związane z zaopatrzeniem świadczeniobiorców w świadczenia gwarantowane z zakresu leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych dostępnych w aptece na receptę. Osoba uprawniona na postawie § 2 ust. 1 tej umowy ma prawo do wystawiania recept na leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyroby medyczne refundowane na podstawie recept na rzecz świadczeniobiorców. Na podstawie § 4 tej umowy Narodowy Fundusz Zdrowia zobowiązany jest refundować ceny leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych wydanych na podstawie recept wystawionych przez osobę uprawnioną zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz postanowieniami umowy. Zgodnie z treścią § 5 ust. 3 umowy osoba uprawniona jest zobowiązana ustalić prawo świadczeniobiorcy do świadczeń, w tym uprawnienia do poszczególnych kategorii odpłatności wskazanych w ustawie refundacyjnej, z zastrzeżeniem § 14. Umowa ta obowiązywała strony do 31 grudnia 2016 r. [...] Oddział Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie otrzymał od skarżącej dokumentów potwierdzających uprawnienia O. W. 2 lipca 2015 r. w związku z wystawioną receptą podlegającą refundacji. W postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że skarżąca na recepcie nie wskazała stopnia odpłatności. Termin przedawnienia roszczeń Narodowego Funduszu Zdrowia względem skarżącej w związku z udzielonymi O.W. świadczeniami upłynie 31 grudnia 2024 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. K.-M. wniosła o uchylenie "decyzji" z 20 grudnia 2021 r. oraz poprzedzającej ją "decyzji" z 6 marca 2020 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 78 Konstytucji RP, art. 127 § 1, art. 35 § 1-3 i art. 36 § 1 k.p.a., art. 50 ust. 18 i 20 u.ś.o.z. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu podniesiono, że pismo skutkujące wezwaniem do zwrotu środków z tytułu wystawionych pacjentowi recept na leki refundowane nie stanowi decyzji administracyjnej. Nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty w całości lub w części. Nie kończy w inny sposób sprawy w danej instancji. Nie zawiera elementów wskazanych w art. 107 k.p.a. Sprawa stanowiąca przedmiot pisma dotyczy zobowiązań cywilnoprawnych skarżącej i wynika z umowy oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zakresie norm kierowanych do świadczeniodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Stosownie do art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę: jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1); wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2); gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3); jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (pkt 4); jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (pkt 5); jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a); jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Kognicję sądów administracyjnych określa art. 3 p.p.s.a. stanowiąc w § 1, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W myśl art. 5 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa; 4) wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz: a) o których mowa w art. 2 pkt 2-5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. Urz. UE L 243 z 15.09.2009, str. 1, z późn. zm.), b) wydawanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2021 r. poz. 1697); 5) zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów. Dokonując oceny charakteru prawnego zaskarżonego pisma wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zawarte w powołanym przepisie stwierdzenie, że "załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji", odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1985 r., III SA 988/85, ONSA 1985 r., nr 2, poz. 38). Działanie organów administracji wyrażające się w formie decyzji, o wydanie której wnosił skarżący, powinno zatem wynikać z przepisu prawa materialnego, a organ administracyjny nie może nałożyć na obywatela obowiązku ani odmówić przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa. Innymi słowy, dla stwierdzenia, że organ administracji uprawniony jest do wydania decyzji administracyjnej musi istnieć wyraźny przepis prawa administracyjnego przyznający takie kompetencje (por. wyrok NSA z 4 października 2006 r., II GSK 118/06). W orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, zgodnie z którym Prezes Funduszu jest organem Narodowego Fundusz Zdrowia (stanowi o tym art. 96 ust. 1 u.ś.o.z.), zaś Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 154 ust. 3 u.ś.o.z., stosuje on środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia lub przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. Tak jest np. w art. 154 ust. 4 u.ś.o.z., gdzie wskazano wprost, że decyzja Prezesa Funduszu jest ostateczna. Świadczeniodawcy przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 470/07; z 17 października 2008 r., II GSK 394/08 oraz z 16 grudnia 2009 r., II GSK 1012/09). W konsekwencji tego rozstrzygnięcia wydane w imieniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie to wskazuje. Z art. 109 ust. 1 u.ś.o.z. wynika, że Prezes Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Jest to jednakże przepis kompetencyjny upoważniający – z mocy ustawy – wymieniony organ Funduszu do podejmowania konkretnych działań władczych, tj. prowadzenia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji w sprawach indywidualnych z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego (por. wyrok NSA z 30 marca 2006 r., II GSK 403/05). Wykładnia językowa art. 109 u.ś.o.z. prowadzi do wniosku, że regulacja ta stanowi podstawę prawną do orzekania w zakresie indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia społecznego, do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, ale nie stanowi on podstawy do orzekania o zwrocie poniesionych kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, którymi w tym wypadku została obciążona skarżąca jako świadczeniodawca związany umową z [...] Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia. W tym zakresie nie istnieje stosunek administracyjnoprawny pomiędzy osobą, od której organ domaga się zwrotu kosztów refundowanych leków na receptę, a którymkolwiek z organów wymienionych w ustawie. W konsekwencji art. 109 u.ś.o.z. nie stanowi podstawy do orzekania w niniejszej sprawie. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 155 u.ś.o.z. do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, zaś w art. 159 u.ś.o.z. odrębnie uregulowano tryb zawierania umów ze świadczeniodawcami podstawowej opieki zdrowotnej oraz zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze. Dla zawarcia takich umów nie przeprowadza się postępowań, a świadczeniodawcom nie przysługują środki odwoławcze ani skarga do sądu administracyjnego. Świadczeniodawcy, który zawarł umowę o udzielanie świadczeń opieki, przysługuje zażalenie na czynności Prezesa Funduszu lub dyrektora wojewódzkiego oddziału Funduszu dotyczące realizacji umowy (art. 160 u.ś.o.z.). Stosownie do art. 161 u.ś.o.z. zażalenie, o którym mowa w art. 160, rozpatruje, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania, Prezes Funduszu (ust. 1). Zażalenie, o którym mowa w ust. 1, składa się wraz z uzasadnieniem za pośrednictwem właściwego miejscowo dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w terminie 14 dni od dnia dokonania czynności (ust. 2). Prezes Funduszu, uwzględniając zażalenie w części lub w całości, usuwa stwierdzone nieprawidłowości, w szczególności przez uchylenie czynności, której dotyczy zażalenie, i zawiadamia świadczeniodawcę o uwzględnieniu zażalenia w terminie 7 dni od dnia tego uwzględnienia (ust. 3). Jest to zatem szczególny, wyjątkowy tryb, właściwy dla tego rodzaju postępowania. W przepisach tych brak jest regulacji przewidującej możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. Nie można zatem z powyższego wysnuć wniosku o możliwości złożenia skargi na rozstrzygnięcie wydane w tym trybie do sądu administracyjnego. Z wykładni systemowej wynika, że skoro racjonalny prawodawca nie przewidział w art. 161 u.ś.o.z. możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, to rozstrzygnięcia Prezesa Funduszu, podjęte w powyższym trybie, nie należą do właściwości tego sądu. Stanowiska Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia dotyczącego wynikającego z umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej żądania świadczeniobiorcy zwrotu kosztów udzielonych świadczeń oraz wzajemnych rozliczeń z tym związanych ustawodawca nie poddał kontroli sądu administracyjnego. Wszelkie czynności dyrektora wynikające z realizacji umów, do których z mocy art. 155 u.ś.o.z. stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, powinny być zatem podważane przed sądem powszechnym, a nie przed sądem administracyjnym (por. postanowienie NSA z 16 grudnia 2009 r., II GSK 1012/09). Niezależnie od przedstawionych powyżej rozważań wskazać również należy, że objęte niniejszą skargą pismo z 20 grudnia 2021 r. nie zawiera cech, które pozwoliłyby zakwalifikować je jako decyzję bądź "inny akt lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pismo to nie jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej (władczym rozstrzygnięciem), lecz jest oświadczeniem wiedzy. Nie wskazuje podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej w stosunku do konkretnej osoby fizycznej, a jedynie informuje skarżącą o stanowisku Narodowego Funduszu Zdrowia, jego statusie i cywilnoprawnym charakterze jej roszczenia. Tego rodzaju pismo nie stanowi aktu (czynności) podlegającego kontroli sądów administracyjnych. Reasumując stwierdzić należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy sprawy nieobjętej właściwością sądu administracyjnego. Z tej przyczyny jej merytoryczne rozpoznanie przez sąd administracyjny jest niedopuszczalne. Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, odrzucił skargę. d.j.