III SA/Łd 840/16

Dnia 19 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami egzekucyjnymi oddala skargę. Postanowieniem nr [...], dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] oddalające skargę A. Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. z [...] r. w sprawie obciążenia zobowiązanego kosztami egzekucyjnymi. Postanowienie zostało podjęte na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.); art. 18 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 z późn. zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1659 z późn. zm.). Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanego orzeczenia wyjaśni, że podanie z dnia 12 stycznia 2016 r. sporządził profesjonalny pełnomocnik, a jego tytuł, treść oraz termin złożenia jednoznacznie wskazują na intencję złożenia skargi na czynność egzekucyjną. Organ pierwszej instancji obszernie przedstawił zagadnienia właściwości do rozpatrzenia niniejszej skargi, po czym wyjaśnił, czego dotyczy art. 54 § u.p.e.a., jaki środek zaskarżenia może być składany na podstawie tego przepisu, co to są czynności egzekucyjne, co kontroluje właściwy organ rozpatrujący skargę na czynności egzekucyjne. Organ pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie wszczęte skargą na czynność egzekucyjną nie może się zakończyć umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Zastrzegł również, że niedopuszczalne jest zaskarżenie skargą na czynność egzekucyjną wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym. Organ ten zwrócił także uwagę, że argumentacja skargi z dnia 12 stycznia 2016 r. stanowi powtórzenie zarzutów złożonych dnia 5 stycznia 2016 r. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 23 grudnia 2015 r. nr [...]. Uznał, że rozpoznanie podania w przedmiocie kosztów jest niedopuszczalne na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego. Pełnomocnik Spółki zaskarżył postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], zarzucając mu naruszenie art. 54 § 5 u.p.e.a. w zw. z art. 262 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na czynność egzekucyjną pomimo, iż "strona została obciążona kosztami postępowania, które nie wynikły z jej winy". W uzasadnieniu zażalenia podniesiono fakt niedoręczenia upomnienia oraz niespełnienie wymogów formalnych przez tytuł wykonawczy. Pełnomocnik nie zgadzając się z argumentacją przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu przez organ podniósł, iż przedmiotem skargi nie było powstanie kosztów egzekucyjnych, lecz obciążenie nimi Spółki. W jego ocenie postępowanie organu egzekucyjnego w sposób rażący narusza przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez obciążenie strony kosztami egzekucyjnymi w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym w administracji na podstawie tytułu wykonawczego wydanego bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Spółka została obciążona kosztami postępowania, które nie wynikły z jej winy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie wskazało również, że w dniu 18 stycznia 2016 r. wpłynęło do Biura Egzekucji Administracyjnej i Windykacji UMŁ podanie sporządzone w dniu 12 stycznia 2016 r. przez pełnomocnika zobowiązanego zatytułowane "Skarga na czynność egzekucyjną". W treści podania pełnomocnik stwierdził, iż: ,,[ ... ] na podstawie art. 54 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 poz. 1619), wnoszę skargę na czynność organu egzekucyjnego w postaci obciążenia mojego Mocodawcy kosztami egzekucji [ ... ]". Jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji, argumentacja skargi z dnia 12 stycznia 2016 r. stanowi powtórzenie zarzutów złożonych dnia 5 stycznia 2016 r. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 23 grudnia 2015 r. nr [...]. Zostały one jednak już rozpatrzone postanowieniem z dnia [...] r., a zatem ich ponowne rozpoznanie jest prawnie niedopuszczalne. Niedopuszczalne jest także zaskarżenie skargą na czynność egzekucyjną wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w toku postępowania egzekucyjnego w administracji. Określona przez ustawodawcę w art. 54 u.p.e.a. skarga na czynność egzekucyjną nie jest uniwersalnym środkiem zaskarżenia, poprzez który można by podważać obciążenie kosztami egzekucyjnymi. W ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewidziano wiele środków zaskarżenia w tym służących na drodze administracyjnej oraz sądowej. Każdy z tych środków został precyzyjnie określony między innymi poprzez wskazanie przesłanek pozytywnych warunkujących ich skuteczne wniesienie, krąg podmiotów uprawnionych do ich wniesienia, etap postępowania egzekucyjnego oraz termin, w którym środek taki może być wniesiony. Możliwość zaskarżenia postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych została przewidziana przez ustawodawcę w art. 64c § 7 zdanie 2. Jednakże zgodnie z ustawową regulacją (art. 64c § 6a) weryfikacja kosztów egzekucyjnych jest możliwa dopiero po zakończeniu postępowania egzekucyjnego, w którym powstały. Na powyższe postanowienie Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. oraz naruszenie art. 54 a § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 262 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na czynność egzekucyjną pomimo, iż strona została obciążana kosztami postępowania, które nie wynikły z jej winy. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta Ł. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Spółka wskazała, że przed wydaniem tytułu wykonawczego nie zostało jej doręczone pisemne upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., zatem nie zachodzą przesłanki zastosowania przepisów § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie określenia należności pieniężnych, których obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa. Zdaniem skarżącej tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 27 u.p.e.a., co zostało podniesione w zarzutach. Nie zgadzając się z argumentacją przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu skarżąca wskazała, że przedmiotem jej skargi nie było powstanie kosztów egzekucyjnych, lecz obciążenie jej nimi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i uznanie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jako integralnej części odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę uwzględniając skargę może je uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sąd ocenia czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji nie wykazała, by postanowienie to, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest zasadność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. o oddaleniu skargi A. w sprawie obciążenia kosztami egzekucyjnymi. Podstawę wniesienia ww. środka stanowił art. 54 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Skargę na czynności egzekucyjne, o której mowa w § 1, wnosi się w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia zobowiązanego o czynności egzekucyjnej, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej (art. 54 § 4 u.p.e.a.). W myśl art. 54 § 5 u.p.e.a. w sprawie skarg, o których mowa w § 1 i 2, postanowienie wydaje organ egzekucyjny. Na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie. W przypadku uwzględnienia skargi na czynności egzekucyjne organ egzekucyjny uchyla zakwestionowaną czynność egzekucyjną lub usuwa stwierdzone wady czynności (art. 54 § 5a u.p.e.a.). Wniesienie skargi, o której mowa w § 1, nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ nadzoru może jednak, w drodze postanowienia, wstrzymać w uzasadnionych przypadkach prowadzenie postępowania egzekucyjnego (art. 54 § 6 u.p.e.a.). Określony w art. 54 § 1 u.p.e.a. środek ochrony prawnej zobowiązanego, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, stanowi samoistną instytucją postępowania egzekucyjnego. Ma charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015r., II FSK 778/13; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2015r., II FSK 1688/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2015r., III SA/Wa 3396/14, wyrok NSA z dnia 24 października 2014r., II GSK 1377/13). Skarga w tym trybie przysługuje na dokonanie przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej, czy czynności faktyczne podejmowane już w toku prowadzonej egzekucji przez organ egzekucyjny lub przez egzekutora, a także na wydawane w toku egzekucji akty (postanowienia i zarządzenia), na które nie przysługuje inny środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, czy zarzuty. Kontroli w tym trybie mogą bowiem podlegać wyłącznie czynności egzekucyjne, którymi są zgodnie z definicją legalną z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Pojęcie czynności egzekucyjnych obejmuje zarówno czynności o charakterze prawnym, podejmowane wyłącznie przez organ egzekucyjny lub organ rekwizycyjny, jak i czynności o charakterze faktycznym, dokonywane przez egzekutora lub poborcę skarbowego. Służy kontroli prawidłowości stosowania przez organy egzekucyjne środków egzekucyjnych, zmierzających do bezpośredniego wyegzekwowania należności. W postępowaniu skargowym z art. 54 § 1 u.p.e.a. dopuszcza się zatem badanie jedynie tych czynności, które przynależą organowi egzekucyjnemu, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. Podkreślenia wymaga również, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego, w tym zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a. (por. Przybysz P.M., Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wolters Kluwer 2015r., wyd. VII, komentarz do art. 54). Przechodząc od powyższych rozważań na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w dniu 18 stycznia 2016 r. wpłynęło do Prezydenta Miasta Ł. podanie Spółki sporządzone w dniu 12 stycznia 2016 r. zatytułowane "Skarga na czynność egzekucyjną". W treści wskazano, iż przedmiotem skargi jest czynność organu egzekucyjnego w postaci obciążenia spółki kosztami egzekucji. Należy zauważyć, że argumentacja podniesiona w treści ww. pisma stanowi powtórzenie zarzutów złożonych w dniu 5 stycznia 2016 r. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 23 grudnia 2015 r. nr [...]. Zostały one jednak już rozpatrzone postanowieniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Stanowiły odrębną sprawę, a zatem ich ponowne rozpoznanie jest prawnie niedopuszczalne. Niedopuszczalne jest także zaskarżenie skargą na czynność egzekucyjną wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w toku postępowania egzekucyjnego w administracji. Określona przez ustawodawcę w art. 54 u.p.e.a. skarga na czynność egzekucyjną nie jest uniwersalnym środkiem zaskarżenia, poprzez który można by podważać obciążenia kosztami egzekucyjnymi. Powyższe sprawia, że zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 54 a § 5 u.p.e.a. w zw. z art. 262 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na czynność egzekucyjną pomimo, iż strona została obciążona kosztami postępowania, które nie wynikły z jej winy nie zasługuje na uwzględnienie. Jak już wskazano, kwestia ta była podnoszona przez zobowiązanego w zarzutach, które złożył on do organu. W istocie rzeczy natomiast prawidłowość obliczenia kosztów egzekucyjnych i obciążenia nimi określonego uczestnika postępowania egzekucyjnego podlega załatwieniu w odrębnym trybie, przewidzianym w art. 64c § 7 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Jak z tego wynika, skoro wysokość kosztów może być skarżona w osobnym trybie, zobowiązany nie może formułować w tym zakresie zarzutów w ramach skargi na czynności egzekucyjne. Weryfikacja kosztów egzekucyjnych jest możliwa dopiero po zakończeniu postępowania egzekucyjnego, w którym powstały. Samo powstanie kosztów egzekucyjnych nie stanowi czynności egzekucyjnej, na którą służy skarga w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. Zarzut ten nie mógł być zatem przedmiotem oceny Sądu, tak jak nie mogły się nim zająć organy orzekające w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. Sąd aprobuje wyniki ustaleń natury faktycznej i prawnej dokonanych przez organy obu instancji. Ze względu na powyższe oraz na bezwzględnie obowiązującą zasadę niekonkurencyjności środków egzekucyjnych skarga z dnia 12 stycznia 2016 r. musiała zostać oddalona. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji. Tym samym nie został również naruszony art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. e.o.