III SA/Łd 840/24

Dnia 19 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.), Protokolant Asystent sędziego Dominika Ratajczyk-Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Głuchów z dnia 27 listopada 2023 roku nr LXI/408/2023 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Głuchów 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2) zasądza od Gminy Głuchów na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 27 listopada 2023 r. Rada Gminy Głuchów, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 194 - dalej: u.o.s.p.), podjęła uchwałę nr LXI/408/2023 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Głuchów. W § 1 (ust. 1) tej uchwały wskazano, że ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu oraz kandydatów na strażaka ratownika OSP funkcjonujących na terenie gminy Głuchów: 1) 20,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowość do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny; 2) 6 zł za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia lub ćwiczeń, liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydatów na strażaka ratownika OSP – za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Łódzki zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.: 1. art. 15 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p. poprzez nieuzasadnione uregulowanie mocą § 1 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały sposobu naliczania ekwiwalentu pieniężnego tj. "gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy" w sytuacji nieuregulowania przez Radę Gminy Głuchów ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 u.o.s.p.; 2. art. 15 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p. poprzez przyznanie kandydatowi na strażaka mocą § 1 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej szkoleniu lub ćwiczeniu podczas gdy art. 15 ust. 2 ustawy nie daje podstawy do takiej regulacji, tylko prawo do ekwiwalentu za szkolenie, w konsekwencji zaskarżona uchwała pozostaje sprzeczna z brzmieniem art. 15 ust. 2 i art. 15 ust. la pkt 1 ustawy, 3. art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust. la pkt 2, poprzez nieuzasadnione ustalenie mocą § 1 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały sposobu naliczania ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w szkoleniu lub ćwiczeniu tj. "lub gotowości do wyjazdu" podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 ustawy nie upoważnia do wprowadzenia takiej regulacji w konsekwencji zaskarżona uchwała jest sprzeczna z brzmieniem art. 15 ust. 2 ustawy. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Głuchów stwierdziła, że uwzględnia w całości zawarte w niej zarzuty i wnosi o umorzenie postępowania na postawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazano, że organ podjął nową uchwałę w zakresie zgodnym z wymogami Wojewody Łódzkiego, co nastąpiło na sesji Rady Gminy Głuchów w dniu 31 października 2024 r. Wobec powyższego postępowanie wywołane wniesioną skargą i wobec podjętej przez Radę Gminy Głuchów Uchwały Nr VI/39/2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Głuchów staje się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga była zasadna. Na wstępnie należy wskazać, że utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały, będąca następstwem podjęcia przez Radę Gminy Głuchów w dniu 31 października 2024 r. uchwały Nr VI/39/2024, nie uczyniła bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego legalności kontrolowanej uchwały. Utrata mocy obowiązującej uchwały następuje bowiem z mocą ex nunc, tj. z mocą wejścia w życie nowej uchwały, natomiast stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny eliminuje z obrotu prawnego zakwestionowany akt ze skutkiem ex tunc (od początku). Dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności nie budzi w orzecznictwie żadnych wątpliwości (por. np. wyroki NSA: z dnia 27 lipca 2007 r., II OSK 1046/07, z dnia 24 maja 2007 r., II OSK 23307, z dnia 13 września 2006 r., II OSK 58/06, CBOSA). Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały należy przypomnieć, że zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639, z 6 listopada 2019 r., II OSK 2674/19, LEX nr 2777895). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznanej sprawie była uchwała Rady Gminy Głuchów 27 listopada 2023 r. nr LXI/408/2023 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Głuchów. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a jej przepisy stanowią podstawę dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków ratowników OSP do występowania względem gminy z roszczeniem o wypłatę ekwiwalentu w określonej wysokości, płatnego z jej budżetu. Nie jest zatem obojętne, w jaki sposób zostaną zredagowane przepisy omawianego aktu, w szczególności nie mogą one pozostawać w sprzeczności z normą kompetencyjną. Jak wynika z przepisów u.o.s.p., prawo do ekwiwalentu pieniężnego ma po pierwsze, strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (art. 15 ust. 1). Po drugie, prawo to ma także kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 (kandydatem na strażaka ratownika OSP jest: 1) strażak OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych – art. 15 ust. 1a pkt 1), a także strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 (zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym – art. 15 ust. 1a pkt 2). Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy, wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 i 1429) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny (co dotyczy strażaka ratownika), a w przypadku kandydata na strażaka ratownika - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. W skardze zarzucono po pierwsze, że w zaskarżonej uchwale w § 1 ust. 1 ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu oraz kandydatom na strażaka ratownika OSP funkcjonujących na terenie Gminy Głuchów - w kwocie 20 zł za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, mimo że sposób naliczania za "gotowość do wyjazdu" jest ściśle związany z uprawnieniem do ekwiwalentu pieniężnego uregulowanego w art. 15 ust. 1a pkt 2 ustawy, który stanowi, że ekwiwalent pieniężny otrzymuje strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7. Rada w § 1 ust. 1 uchwały postanowiła, że ekwiwalent pieniężny przysługuje strażakom wyłącznie za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, zatem nieuzasadnione jest określenie w uchwale sposobu naliczania za gotowość do wyjazdu w celu realizacji zadań. Skoro Rada nie uregulowała dla strażaka ratownika prawa do ekwiwalentu za działania, o których mowa w art. 15 ust. la pkt 2 ustawy, to brak jest podstaw do określenia sposobu naliczania wysokości ekwiwalentu dla strażaka ratownika poprzez wskazywanie, że jest to za "gotowość do wyjazdu w celu realizowania zadań o których mowa w art. 3 pkt 7". Zatem Rada w sposób istotny naruszyła art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust. la pkt 2 ustawy, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z tego przepisu ustawy i jednocześnie stanowi to modyfikację wskazanego przepisu. Sąd zarzut ten w pełni podziela. W § 1 ust. 1 uchwały nie uwzględniono bowiem strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7, czym naruszono art. 15 ust. 1a pkt 2 ustawy. Było to pominięcie uchwałodawcze (zob. wyrok WSA w Łodzi z 10 października 2024 r., III SA/Łd 452/24, CBOSA), samo przez się przesądzające o wadliwości uchwały. Poza tym, z uwagi na to pominięcie, nie można było ustalić sposobu naliczania ekwiwalentu dla pominiętej grupy strażaków (§ 1 ust. 1 pkt 1 uchwały in fine). Po drugie, w skardze zarzucono, że w § 1 ust. 1 uchwały, Rada Gminy Głuchów określiła podmioty, dla których ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego, a są to strażacy ratownicy, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu oraz kandydaci na strażaka ratownika OSP funkcjonujących na terenie Gminy Głuchów i z tak sformułowanego przepisu uchwały wynika, że kandydatowi na strażaka przysługuje ekwiwalent pieniężny w kwocie 20 zł za udział w działaniach, które Rada Gminy uregulowała w § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały. Tymczasem, art. 15 ust. 1a pkt 1 ustawy upoważnia Radę do przyznania ekwiwalentu pieniężnego kandydatom na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy. Z przepisu tego wynika, że ekwiwalent pieniężny przysługuje kandydatowi na strażaka ratownika OSP wyłącznie za uczestnictwo w szkoleniu podstawowym przygotowującym do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Uzasadnieniem takiego stanowiska jest uregulowany w art. 15 ust. 2 ustawy sposób naliczania ekwiwalentu pieniężnego dla kandydatów na strażaków ratowników tj. za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Zatem w ocenie skarżącego Rada niezasadnie wskazała kandydata na strażaka ratownika jako uprawnionego do ekwiwalentu ustalonego w § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały, bowiem kandydatowi na strażaka przysługuje wyłącznie ekwiwalent za udział w szkoleniu, co oznacza, że Rada przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 15 ust. 2 ustawy. Tego zarzutu Sąd nie podziela, bowiem z § 1 ust. 1 uchwały zarzucana wadliwość nie wynika. Zdaniem Sądu, dopuszczalne i prawidłowe było wskazanie w początkowej części § 1 ust. 1 uchwały grup objętych prawem do ekwiwalentu, a w kolejnych punktach (1 i 2) rozróżnienie stawki przysługującej każdej z tych grup, co nastąpiło przez określenie wykonywanych przez nich czynności. Niemniej, mimo niewadliwości tego przepisu, uzasadnione było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Przesądza o tym trafność trzeciego zarzutu skargi, który wraz z pierwszym zarzutem dają ku temu pełną podstawę. Mianowicie, w skardze zarzucono, że w § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały Rada Gminy uregulowała wysokość ekwiwalentu pieniężnego tj. 6,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia lub ćwiczeń liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydatów na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Zdaniem skarżącego, z tak sformułowanego przepisu uchwały wynika, że strażakowi ratownikowi przysługuje ekwiwalent pieniężny, który jest naliczany również za gotowość do wyjazdu na szkolenie lub ćwiczenia. Ustawodawca w art. 15 ust. 2 jednoznacznie wskazał, że ekwiwalent pieniężny nalicza się za gotowość do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy, a nie nalicza się od gotowość do uczestnictwa w szkoleniu lub ćwiczeniu co oznacza, że Rada dokonała nieuzasadnionej modyfikacji art. 15 ust. 2 ustawy. W ocenie skarżącego, wymienione zarzuty wpływają na całość postanowień zawartych w uchwale. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości jest uzasadnione ponieważ wyeliminowanie niektórych błędnych postanowień uchwały spowoduje, że uchwała będzie niekompletna, a to stanowić będzie niewypełnienie w całości delegacji ustawowej wynikającej z art. 15 ust. 2 ustawy. Tym samym dojdzie do tzw. pominięcia uchwałodawczego, dlatego też akt ten powinien zostać wyeliminowany w całości ze skutkiem ex tunc z lokalnego porządku prawnego. Sąd w pełni podziela ten zarzut i wniosek końcowy skargi. Rzeczywiście w § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały wskazano, że 6 zł to wysokość ekwiwalentu za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia lub ćwiczeń liczoną m.in. od zgłoszenia "gotowości do wyjazdu". Było to niedopuszczalne, bowiem ustawa "gotowość do wyjazdu" łączy wyłącznie z realizacją zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, nie może zatem odnosić się do szkolenia lub ćwiczeń. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Na wniosek strony skarżącej Sąd zasądził na jej rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego (art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). e.o.