III SA/Łd 851/12

Dnia 8 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 roku sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz A. K. kwotę 100 (sto 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Starosta Z. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 147 i art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie decyzji ostatecznej, przyznającej A. K. uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii B nr [...], wydanej przez Starostę Z. w dniu [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta Z. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 104 k.p.a. i art. 90 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] o wydaniu A. K. prawa jazdy kategorii B oraz odmówił wydania skarżącej prawa jazdy kategorii B i zobowiązał do zwrotu posiadanego dokumentu w terminie 7 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. W dniu [...] A. K. wniosła od powyższej decyzji odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło, że odwołanie A. K. wniesione zostało z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja organu I instancji z dnia [...] została doręczona skarżącej w trybie art. 44 k.p.a. tj. poprzez doręczenie zastępcze (awizo) w dniu [...]. Odwołanie od decyzji zostało nadane w placówce pocztowej w dniu [...], a więc po upływie przewidzianego terminu. W skardze z dnia [...] A. K. wskazała, że list z decyzją odebrała w Urzędzie Pocztowym przy ul. A 7-11 w Z. w dniu [...]. Podniosła, że był to pierwszy możliwy termin, bowiem nie było jej w Z. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga A. K. jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia przez A. K. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Z. z dnia [...], narusza przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 44 k.p.a. (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 t.j.) w stopniu powodującym konieczność jego uchylenia. Stosownie do treści przepisu art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka odwoławczego pod względem formalnym. Inaczej mówiąc pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego (patrz B. Adamiak, J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 584). Wskazać również należy, że kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060, wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, BS 1997, nr 5, poz. 32). Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (129 § 2 k.p.a.). Rozpoznanie odwołania złożonego po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia spowodowałoby naruszenie wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. W rozpoznawanej sprawie istotę sporu stanowi data doręczenia skarżącej decyzji z dnia [...]. Już w tym miejscu wskazać należy, że decyzja Starosty Z. z dnia [...] wysłana była do A. K. dwa razy. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że po raz pierwszy decyzję wysłano w dniu [...], po dwukrotnym awizowaniu uznano ją za doręczoną skarżącej w trybie art. 44 k.p.a. Jednocześnie w piśmie z dnia [...]. Starosta Z. zwrócił się do Urzędu Miasta w Z. o podanie aktualnego adresu zameldowania skarżącej (k. 18 akt administracyjnych). Natomiast po raz drugi decyzję wysłano stronie w dniu [...]. Skarżąca odebrała ją w dniu [...]. i po dwunastu dniach wniosła odwołanie. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie dokonując prawidłowych ustaleń w zakresie doręczenia decyzji stronie i złożenia przez stronę odwołania stwierdziło, że odwołanie A. K. wniesione zostało z uchybieniem terminu. Powyższe twierdzenie organ odwoławczy oparł na znajdującej się w aktach sprawy przesyłce poleconej nr R (00)559007734845338269 nadanej w dniu 8 czerwca 2012 r. w Urzędzie Pocztowym w Z. [...], zawierającej decyzję z dnia [...], skierowanej do A. K. na adres: [...] Z. [...], ul. A 10a/3. Z informacji umieszczonych na kopercie zawierającej powyższą przesyłkę wynika, iż była ona dwukrotnie awizowana (w dniu 11 czerwca 2012 r. oraz w dniu 18 czerwca 2012 r.), a następnie z uwagi na jej niepodjęcie, po upływie czternastu dni, zwrócona została w dniu 26 czerwca 2012 r. do nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Wskazać należy, że stosownie do treści art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.pa., a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Sąd w niniejszym składzie podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażony w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 528/05, LEX nr 194352, iż doręczenie unormowane w tym przepisie zakłada możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, to jest dopuszcza powstanie skutku doręczenia pisma nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło. By doręczenie pisma adresatowi w omawianym trybie mogło być uznane za prawnie skuteczne muszą być bezwzględnie spełnione przesłanki określone w ww. art. 44 k.p.a. Skuteczne zawiadomienie o złożeniu w placówce pocztowej pisma przesłanego za pośrednictwem poczty (awizo) następuje przez umieszczenie odpowiedniego zawiadomienia w skrzynce na korespondencję, a gdy to nie jest możliwe doręczyciel pocztowy ma obowiązek umieścić zawiadomienie w jednym z miejsc wskazanych w art. 44 k.p.a. Ponieważ wzmiankowany przepis przewiduje możliwość przyjęcia fikcji doręczenia pisma, co może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego, nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Zatem o fakcie tym musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w cyt. art. 44 k.p.a., tj. zaznaczone powinno zostać miejsce pozostawienia zawiadomienia (skrzynka pocztowa, drzwi mieszkania, biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie powyższe warunki nie zostały spełnione. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych koperty oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru zawierającej przesyłkę nie wynika, by zawiadomienie wraz z informacją, o której mowa w art. 44 § 2 i § 3 k.p.a., umieszczono w skrzynce pocztowej adresata lub na drzwiach jego mieszkania. Na kopercie oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie ma żadnych informacji o pozostawieniu zawiadomienia w skrzynce pocztowej o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Musi być bowiem wyraźnie zaznaczone na zawiadomieniu, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób dokładnie wskazany w art. 44 k.p.a. Wobec powyższego, jeżeli nie wiadomo jak działał listonosz, doręczenia nie można uważać za skutecznie dokonane i nie można też przyjąć, że skarżąca nie zachowała terminu do wniesienia odwołania. Urzędowego stwierdzenia sposobu doręczenia nie mogą bowiem zastąpić same wzmianki doręczyciela o awizowaniu przesyłki. Jednocześnie wskazać należy, że wątpliwości budzi okoliczność wysłania po raz drugi, tj. w dniu [...], do skarżącej przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...]. W ocenie Sądu wprowadziło to stronę w błąd, bowiem skarżąca była przeświadczona, że przesyłka została jej doręczona w dniu [...] i że od tej daty rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania. Skarżąca nie miała świadomości, że w aktach administracyjnych znajduje się już prawidłowo doręczona – w ocenie organu - w trybie art. 44 k.p.a. przesyłka listowa, zawierająca przedmiotową decyzję. Takie działanie stanowiło naruszenie treści art. 8 k.p.a. na podstawie, którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zaznaczyć także należy, że jeżeli organ chciał po raz drugi doręczyć skarżącej decyzję z dnia [...] jedynie "do wiadomości" to powinien był to zaznaczyć na zwrotnym potwierdzeniu odbioru lub w stosownym piśmie przewodnim. Skoro jednak, jak zaznaczono wyżej, nie można uznać, aby organ skutecznie doręczył skarżącej decyzję z dnia [...] w trybie art. 44 k.p.a., należy przyjąć, że takie doręczenie przedmiotowej decyzji nastąpiło w dniu [...]. Oznacza to, że odwołanie strony wniesione zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Reasumując Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, oraz art. 44 k.p.a., a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji powinien uwzględnić rozważania i stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Podstawę zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej stanowił przepis art. 200 powołanej ustawy. b.a.