III SA/Łd 853/13

Dnia 28 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi J. M. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. III SA/Łd 853/13 UZASADNIENIE Rada Powiatu [...] uchwałą z dnia [...] (Nr [...]), podjętą na podstawie art. 12 pkt 11, art. 25f ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 595) w zw. z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks Wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) oraz 190 ust. 1, pkt 1b, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu [...] J. M. z powodu nie złożenia przez niego oświadczenia majątkowego w określonym ustawowo terminie. J. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której wniósł o uchylenie wskazanej powyżej uchwały. Zarzucił, że uchwała w sprawie wygaszenia jego mandatu przyjęta została z "pominięciem przepisów prawa", albowiem w pierwotnym porządku obrad nie przewidziano podjęcia uchwały dotyczącej kwestii wygaszenia jego mandatu, a sam skarżący nie uczestniczył w obradach w tym dniu, z uwagi na przyczyny natury osobistej. Zarzucił także, iż dokumenty, na podstawie których podjęto sporną uchwałę zawierały błędy formalne. Ponadto – jak stwierdził – nie wysłano mu formularza oświadczenia majątkowego wraz z instrukcją jego wypełnienia. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej. W uzasadnieniu podała, że nie naruszono norm postępowania, szeroko opisując stan faktyczny sprawy i zastosowanie stosownych procedur administracyjnych przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi skarżący popierał skargę. Wyjaśnił, że złożył z opóźnieniem oświadczenie majątkowe, gdyż nie otrzymał pisma informującego o dodatkowym 14-dniowym terminie do złożenia oświadczenia. Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi i podnosił, że skarżący złożył wyjaśnienia na piśmie co do braku oświadczenia majątkowego i oświadczenie to zostało odczytane na nadzwyczajnej sesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje zarówno działalność organów samorządu terytorialnego, jak również organów administracji rządowej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 oraz 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustaw p.p.s.a.). Kryterium legalności, przewidziane przez art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a. w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący ma legitymację do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę rady powiatu, gdyż dotyczy ona jego interesu prawnego. Wniesienie skargi do Sądu nastąpiło z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano w niej przepisy art. 12 pkt 11, art. 25f ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 16 ust. 2a ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks Wyborczy oraz 190 ust. 1, pkt 1b, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i art. 191 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z niezłożeniem przez skarżącego w ustawowym terminie oświadczenia majątkowego. Wyjaśnić zatem należy na wstępie, że zgodnie z treścią art. 16 ust. 2a ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks Wyborczy do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Stad też do merytorycznego rozstrzygnięcia zastosowanie w niniejszej sprawie miały przepisy tej właśnie ustawy - Ordynacji wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Powyższe nie budzi kontrowersji i znajduje pełne poparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przed przejściem do kwestii merytorycznych, tj. oceny zasadności wygaszenia mandatu radnego w związku z niezłożeniem przez niego oświadczenia majątkowego i związanego z tym zarzutu skargi naruszenia art. 25c ustawy o samorządzie powiatowym, uprzednio odnieść się należy do zarzutów o charakterze proceduralnym, dotyczących samego procedowania przez Radę Powiatu nad sporną uchwałą. Wyjaśnić zatem należy, że o ustroju powiatu stanowi jego statut (art. 2 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym), który jest aktem prawa miejscowego, podlegającym ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 44 ustawy o samorządzie powiatu). Statut powiatu określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych (art. 19 ustawy o samorządzie powiatu). Do tego zakresu należą przepisy statutu powiatu dotyczące trybu zwoływania sesji rady powiatu. Statut Powiatu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r. Nr 103, poz. 1026 ze zm.) reguluje tę kwestię w § 19 i § 20. Według § 20 sesje przygotowuje i zwołuje przewodniczący rady. Przygotowanie sesji obejmuje ustalenie porządku obrad, ustalenie czasu i miejsca obrad oraz zapewnienie dostarczenia radnym materiałów, w tym projektów uchwał, dotyczących poszczególnych punktów porządku obrad (ust. 3). Według postanowień ust. 2 "Zawiadomienie o sesji zwyczajnej powinno być dostarczone co najmniej na 7 dni przed rozpoczęciem obrad, a w przypadku sesji nadzwyczajnej, co najmniej na 2 dni przed jej rozpoczęciem". Paragraf 19 ust. 2 stanowi przy tym, że "Na wniosek Zarządu lub co najmniej ¼ ustawowego składu Rady, Przewodniczący Rady obowiązany jest zwołać sesję nadzwyczajną w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku". Wreszcie, zgodnie z postanowieniami § 23 rada rozpoczyna obrady w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady (ust. 1) i może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów (ust. 5). Jak wynika z analizy przedłożonych do akt sprawy dokumentów Rada nie naruszyła tych regulacji statutowych, w szczególności wniosek o uzupełnienie porządku obrad o punkt dotyczący podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego J. M. został poddany pod głosowanie i uzyskał bezwzględną większość głosów. Jak widać z powyższego, rada miała prawne możliwości dokonania zmian w porządku obrad, a korzystając z nich nie naruszyła przepisów prawa w tym zakresie. Dalej zauważyć należy, że o fakcie odbywania sesji tego dnia radny został też prawidłowo poinformowany, czego też nie kwestionuje, a fakt nie uczestniczenia w sesji – jak sam wyjaśnił – wynikał z powodów osobistych. Przypomnieć też należy, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym radny byłby wyłączony z samego głosowania w kwestii wygaśnięcia jego mandatu. Głosowanie takie, jako obejmujące kwestię jego mandatu, dotyczyło bowiem jego interesu prawnego. Reasumując, nie można stwierdzić, żeby zaskarżona uchwała została podjęta na sesji zwołanej z istotnym naruszeniem przepisów prawa, przede wszystkim statutu powiatu, który jest aktem prawnym o charakterze normatywnym, wiążącym władze powiatu. Nie sposób też stwierdzić, że w trakcie procedowania nad sporną uchwałą doszło do naruszenia normy art. 190 ust. 3 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, który to przepis gwarantuje radnemu, co do którego podejmowana jest uchwała o wygaśnięciu mandatu, złożenie wyjaśnień. Skarżący nie wykazał w żaden sposób, by został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie wskazać należy, że skarżącemu umożliwiono złożenie stosownych wyjaśnień co do braku złożenia przez niego oświadczenia majątkowego. Takowe wyjaśnienia w formie pisemnej radny złożył, natomiast wobec jego nieobecności na sesji na której procedowano nad uchwałą, wyjaśnienia zostały odczytane w trakcie sesji. Powyższe działanie nie uchybiło zatem obowiązkowi zagwarantowania radnemu możliwości złożenia wyjaśnień. Nie sposób zaakceptować także zarzutów skarżącego odnoszących się do "nieprzekazania mu formularza oświadczenia majątkowego i instrukcji jego wypełnienia". Abstrahując w tym miejscu od argumentacji Rady Powiatu [...], w której Rada stwierdza, że wraz z materiałami sesyjnymi (sesja z 28 marca 2013 r.) radnym przekazano stosowne formularze oświadczeń majątkowych i informację o terminie ich składania, to zauważyć przede wszystkim należy, że z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek – ciążący w szczególności na Przewodniczącym Rady – do przekazywania radnym druków formularzy oświadczeń majątkowych. Jest to ustawowy obowiązek radnych do złożenia takowych oświadczeń i nie może być tu argumentem usprawiedliwiającym niezłożenie oświadczenia majątkowego fakt nieprzekazania takiego oświadczenia przez przewodniczącego powiatu, czy też jego opóźnione przekazanie. Brak jest także podstaw do uwzględnienia argumentacji skarżącego jakoby nie otrzymał pisma informującego o dodatkowym 14-dniowym terminie do złożenia oświadczenia majątkowego, a korespondencja do niego kierowana zawierała jedynie pisma dotyczące sprawy uzupełnienia stanu osobowego komisji rewizyjnej. W tym względzie zauważyć należy przede wszystkim, iż to na skarżącym ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności z których wywodzi skutki prawne. Skarżący natomiast operuje w tym względzie jedynie niepopartymi żadnymi dowodami twierdzeniami, że nie otrzymał spornej korespondencji. Tymczasem Rada Powiatu przedstawiła argumenty i dowody potwierdzające fakt doręczenia radnemu pisma wzywającego go do złożenia oświadczenia w terminie 14 dni (oryginał pisma z dnia 2 maja 2013 r., oryginał zwrotnego potwierdzenia odbioru tego pisma oraz uwierzytelnioną kopię książki nadawczej Starostwa Powiatowego z dnia 2 maja 2013 r.). Sąd nie odnosił się natomiast do sugestii skarżącego jakoby zwrotne potwierdzenie odbioru tego pisma przedstawione na sesji zostało "uzupełnione przez dopisanie na nim bez wiedzy osoby, której dotyczy numeru przesyłki", co maiło świadczyć o sfałszowaniu tego dokumentu. W tym zakresie podnieść jedynie należy, iż dokument tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru zwrotka jest dokumentem urzędowym. Wypełnia go nadawca. Nie sposób w jakikolwiek sposób dokonywać weryfikacji tego dokumentu z punktu widzenia ustalenia "treści" na nim naniesionych. Niewątpliwie nie jest to rolą i nie leży w gestii sądu administracyjnego, dokonywanie takowej oceny, weryfikacji. Z tych wszystkich względów zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych podnoszone przez skarżącego uznać należało za bezzasadne. Przechodząc do omówienia zarzutu merytorycznego odnoszącego się do naruszenia art. 25c ustawy o samorządzie powiatowym, zdaniem Sądu, i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 25c ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 16 ust. 2a ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks Wyborczy oraz 190 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - w brzmieniu obowiązującym - na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały - w sytuacji gdy radny nie złożył oświadczenia majątkowego mimo upływu dodatkowego terminu do jego złożenia, o którym mowa w art. 25c ust. 5a, następuje wygaśnięcie mandatu tego radnego. Stan faktyczny jest w tej sprawie bezsporny: J. M. jest radnym Rady Powiatu [...] obecnej kadencji. Przewodniczący Rady Powiatu [...] stwierdził, że do dnia 30 kwietnia 2013 r. nie wpłynęło od skarżącego oświadczenie o stanie majątkowym za 2012 rok, w związku z czym skierował w dniu 2 maja 2013 r. do radnego J. M. pismo, w którym wezwał radnego do niezwłocznego złożenia tegoż oświadczenia w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania. W wezwaniu tym skarżący został poinformowany, że niezastosowanie się do wezwania wywoła skutki prawne, o których mowa w art. 25f ust. 1 pkt. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wezwanie to zostało doręczone w dniu 10 maja 2013 r. Zgodnie z brzmieniem art. 25c ust. 4 zdanie trzecie ustawy o samorządzie powiatowym, radny obowiązany jest składać oświadczenia majątkowe co roku do dnia 30 kwietnia, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego. Zgodnie z ustępem 5a powoływanego art. 25c ustawy o samorządzie powiatowym, jeżeli termin określony w ustępie 4 tego samego artykułu, nie zostanie dotrzymany, przewodniczący rady powiatu, w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia niedotrzymania terminu wzywa osobę, która nie złożyła oświadczenia do jego niezwłocznego złożenia wyznaczając dodatkowy czternastodniowy termin. Termin ten liczy się od dnia skutecznego doręczenia wezwania. Stosownie do treści art. 190 ust. 1 pkt 1b ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek niezłożenia w terminach, określonych w odrębnych przepisach, oświadczenia o swoim stanie majątkowym (...). Wygaśnięcie mandatu radnego jest stwierdzane przez radę w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 2 cyt. ustawy). Z powyżej przytoczonego przepisu wynika więc jednoznacznie, że jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego jest niezłożenie przez radnego w ustawowo zakreślonym terminie oświadczenia majątkowego. Wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa na skutek zaistnienia okoliczności powodującej to wygaśnięcie. Stwierdzenie w drodze uchwały rady wygaśnięcia mandatu radnego ma charakter deklaratoryjny. Skoro zatem radny nie złożył w terminie oświadczenia majątkowego, czym wypełnił przesłankę art. 190 ust. 1 pkt 1b ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, to późniejsze złożenie takiego oświadczenia nie prowadzi do restytucji stanu poprzedniego, albowiem ordynacja wyborcza nie zna instytucji przywrócenia czy "odrodzenia" mandatu, który, zgodnie z prawem, wygasł. Termin dla J. M. na złożenie oświadczenia majątkowego upłynął z dniem 24 maja 2013 r. (wynika to z faktu doręczenia wezwania do złożenia oświadczenia ze wskazaniem radnemu dodatkowego 14-dniowego terminu w dniu 10 maja 2013 r.). W terminie tym skarżący oświadczenia nie złożył, czym wypełnił przesłankę samoistnego wygaśnięcia mandatu radnego uzasadniającą wydanie deklaratoryjnej uchwały przez radę powiatu w przedmiocie stwierdzenia mandatu radnego. Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty należy uznać, że zgodnie z treścią art. 190 ust. 1 pkt 1b ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw J. M. utracił z mocy prawa mandat radnego wskutek naruszenia ustawowego terminu do złożenia oświadczenia majątkowego. Z omówionych powyżej względów działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł o oddaleniu skargi J. M. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 10 lipca 2013 r. (Nr 239/XXXV/13). ak